Volgens het regeerakkoord-Rutte III zouden de belastingen worden verlaagd en zou in 2019 een eerste stap worden gezet naar een eenvoudiger belastingstelsel met twee tarieven in 2021: een basistarief van 37,05 procent en een toptarief van 49,5 procent vanaf een belastbaar inkomen van 68.507 euro. Verder zou de hypotheekrenteaftrek versneld worden afgebouwd tot 37,05 procent in 2023 voor alle inkomens. Maar ons belastingstelsel wordt niet echt eenvoudiger en de belastingdruk wordt in werkelijkheid niet vlak. In werkelijkheid wordt de feitelijke belastingdruk voor de hogere middeninkomens tot bijna 12 procent hoger dan het ‘officiële’ tarief.
Dit wordt verhuld door die belastingverhoging in te bouwen in de zogenaamde heffingskortingen. Die moeten niet worden verward met de vroegere belastingvrije sommen, die we kennen uit het vóór 2001 geldende belastingstelsel:de belastingvrije voet en het arbeidskostenforfait. Die zijn in 2001 vervangen door heffingskortingen: de algemene heffingskorting en de arbeidskorting. Anders dan belastingvrije sommen worden heffingskortingen niet afgetrokken van het belastbare inkomen, maar van de over dat inkomen verschuldigde belasting.
Hoofdargument voor de vervanging van aftrekbare belastingvrije bedragen door heffingskortingen was dat belastingplichtigen met een hoger inkomen een groter ‘voordeel’ zouden hebben van een belangvrij bedrag dan belastingplichtigen met een lager inkomen, omdat de ‘belastingwaarde’ van een belastingvrij bedrag als gevolg van de progressieve tariefstructuur afhankelijk was van het aan de top van een inkomen geldende belastingtarief.
Omdat een heffingskorting een vast bedrag was – dat in mindering wordt gebracht op de over het belastbare inkomen berekende belasting -, zou iedere belastingplichtige voortaan hetzelfde ‘voordeel’ genieten. Omdat heffingskortingen vaak worden verward met belastingvrije sommen, zijn ze als zodanig al een belangrijke oorzaak van de ondoorzichtigheid van ons belastingstelsel. Zo is de in 2019 geldende arbeidskorting van (maximaal) 3.399 euro evenveel ‘waard’ als een belastingvrije som van bijna 9.000 euro.
Hoewel die heffingskortingen juist waren ingevoerd omdat het vaste, niet-inkomensafhankelijke bedragen waren, werden ze in 2014 tóch inkomensafhankelijk gemaakt, in die zin dat het ‘voordeel’ van die kortingen voortaan zou afnemen naarmate het inkomen hoger was. Dat gebeurde in ‘ruil’ voor het niet doorgaan van de in het regeerakkoord Rutte/Samsom (eind oktober 2012) als voorziene maatregel tot het inkomensafhankelijk maken van de zorgpremie.
De zorgpremie zou bestaan uit een nominaal bedrag van zo’n 250 euro en een inkomensafhankelijk bedrag van 11 procent van het inkomen boven het minimumloon tot een grens van twee keer modaal, terwijl de zorgtoeslag kon worden afgeschaft. Dat veroorzaakte een storm van protest, vooral binnen de VVD. Een greep uit de krantenkoppen: ‘Woede over explosie zorgpremie’, ‘Achterban VVD ziedend’, ‘VVD kampioen nivelleren’. VVD-prominent Wiegel sprak van ‘een gigantische nivelleringsoperatie’ (‘misschien nog wel nivellerender dan toen het kabinet-Den Uyl er zat’), die ‘totaal onaanvaardbaar’ zou zijn. Volgens de wekelijkse peiling van Maurice de Hond zou de VVD 11 zetels moeten inleveren. De inkomensafhankelijke zorgpremie was – in de woorden van Diederik Samsom – kennelijk ‘een verkeerd gekozen instrument’ om te nivelleren. Dat werd daarom ingeruild voor een fiscale maatregel waarmee feitelijk hetzelfde werd bereikt, maar zonder dat dit te veel opviel.
De formele belastingtarieven werden ongemoeid gelaten maar de feitelijke tarieven werden ‘stiekem’ tóch verhoogd door vanaf bepaalde inkomensgrenzen de algemene heffingskorting en de arbeidskorting met bepaalde percentages af te bouwen. ‘Versobering van heffingskortingen’ heette dit in verhullende beleidstaal. Hoewel daarmee evenveel werd herverdeeld en sommige middengroepen zelfs slechter af waren dan in het oude voorstel, bleef protest nu nagenoeg achterwege, zo moest mede-kabinetsinformateur Wouter Bos concluderen (Volkskrant 10 januari 2013). Alleen gebeurde het nu niet langs ‘de zeer zichtbare route van de zorgpremie’ maar via de relatief onzichtbare weg van (afbouw van) de heffingskortingen in de inkomstenbelasting. Bos:
“Het volksoproer bewees misschien dan ook niet zozeer dat er grenzen zijn aan de solidariteit, maar veel meer dat stiekeme solidariteit eerder geslikt wordt dan transparante solidariteit. Is dat een inzicht waar we dankbaar gebruik van moeten maken of waar we ons, modern en geëmancipeerd als we zijn, tegen zouden moeten verzetten?”
Kennelijk was dit bij de opstelling van een akkoord voor het kabinet-Rutte III een inzicht waarvan opnieuw gebruik kon worden gemaakt. De inkomensafhankelijkheid van de heffingskortingen wordt namelijk nog verscherpt.
De algemene heffingskorting wordt tot 2021 met bijna 500 euro verhoogd tot maximaal 2.753 euro en vanaf een inkomen van 21.167 euro weer afgebouwd met 5,82 procent van het meerdere. De arbeidskorting wordt tot 2021 met bijna 700 euro verhoogd tot maximaal 3.941 euro en vanaf een arbeidsinkomen van 36.344 euro weer afgebouwd met 6 procent van het meerdere.
Voor de hogere middeninkomens (36.344 tot 68.507 euro) wordt daardoor de marginale belastingdruk (het percentage dat van extra inkomen afgaat aan belasting) 48,87 procent, dus bijna 12 procent hoger dan het formele tarief. Dat is méér dan in 2013, toen de marginale druk nog gelijk was aan het officiële tarief van 42 procent.
Een voorbeeld. Als een arbeidsinkomen van 40.000 euro in 2021 stijgt met 10.000 euro, gaat daarvan 4.887 euro naar de belasting (3.705 euro volgens het officiële tarief plus 582 euro aftrek op de algemene heffingskorting plus 600 euro aftrek op de arbeidskorting).
Voor de hoogste middeninkomen (vanaf 68.507 euro, waarbij de algemene heffingskorting geheel is afgebouwd) is de marginale druk 55,5 procent, dus 6 procent hoger dan het officiële tarief. Boven een inkomen zo’n 102.000 euro (waarbij ook de arbeidskorting nihil is geworden) is de marginale druk gelijk aan het officiële tarief van 49,5 procent. Feitelijk is dus sprake van een degressief belastingtarief.
Dit werkt overigens ook omgekeerd. Zo resulteert een hypotheekrenteaftrek van 10.000 euro bij een inkomen van 50.000 euro in een belastingteruggaaf van 4.887 euro. In 2013, toen de marginale belastingdruk gelijk was aan het formele tarief van 42 procent, was dat nog 4200 euro.
De ‘versobering’ van de hypotheekrenteaftrek betreft alléén het hoogste formele tarief (dat in een aantal stappen wordt beperkt tot 37,05 procent in 2023) maar laat onverlet dat verlaging van het belastbaar inkomen (door die aftrek) veelal leidt tot hogere heffingskortingen en dus een hogere teruggaaf.
Ook wordt door de forse verhogingen van de arbeidskorting het netto verschil met de uitkeringen en pensioenen verder vergroot. Zo bedraagt een WW-uitkering bruto 70% van het laatstgenoten loon, maar is het nettoverschil ongeveer 5 procent groter. Tegen een formele verlaging van de uitkering zouden de bonden zich ongetwijfeld hebben verzet. Nu blijft het stil…
Voor gepensioneerden komt daar nog bij dat ze niet alleen de arbeidskorting missen (behalve voorzover ze nog betaald werk verrichten) maar ook zélf de inkomensafhankelijke bijdrage voor de Zorgverzekeringswet (5,7 procent in 2019) moeten betalen (Die bijdrage moet overigens niet worden verward met de aan de zorgverzekeraar te betalen zorgpremie, die volgens het aanvankelijke regeerakkoord-Rutte II óók inkomensafhankelijk zou worden). Voor werknemers wordt de zorgbijdrage sinds 2013 betaald door de werkgever. Omdat tegelijkertijd het laagste belastingtarief met bijna 4 procent werd verhoogd, verliep deze operatie voor werknemers grosso modo neutraal. Dat gold niet voor gepensioneerden, die wél werden geconfronteerd met belastingverhoging maar de zorgbijdrage zélf bleven betalen
Hoewel gepensioneerden geen AOW-premie meer hoeven te betalen en daardoor het zogenaamde gecombineerde belastingtarief (belasting plus volksverzekeringspremies) in de eerste twee voor hen geldende belastingschijven 17,9 procent (de AOW-premie) lager is dan het voor anderen geldende tarief, houden ze doorgaans netto niet méér over van hun belastbare inkomen. Zo houdt een gepensioneerde met een belastbaar inkomen van 20.000 euro daar bijna 500 euro minder van over dan een werknemer met hetzelfde inkomen.
De laatste jaren is veel te doen geweest over belastingconstructies, waarbij – zonder formeel de wet te schenden – de fiscus wordt misleid en zaken worden verhuld of anders worden voorgesteld dan ze daadwerkelijk zijn. Denk aan de ‘Panama Papers’.
De recente belastingmaatregelen zijn daarvan een spiegelbeeld: het belastingstelsel is daardoor zó troebel en ingewikkeld geworden dat het zeker voor niet-ingewijde burgers niet of nauwelijks meer is te begrijpen, terwijl door invoering van een gedigitaliseerde en voor-ingevulde belastingaangifte juist de indruk wordt gewekt dat het simpeler is geworden.
Dat is naar mijn mening eveneens misleiding, maar dan door de overheid zelf, wat veel ernstiger is.. Het democratische mandaat waaraan parlement en regering hun legitimiteit ontlenen, stelt ook eisen aan de doorzichtigheid van regelgeving, waardoor deze niet alleen door ingewijden maar ook door burgers, die daar enige moeite voor willen doen, kan worden doorzien en gekritiseerd. Dat geldt zeker voor belastingregelgeving.
De cynische topambtenaar Sir Humphrey Appleby uit de befaamde Britse sitcom Yes Minister, die meende dat doorzichtige regelgeving een contradictio in terminis is en dat burgers recht op onwetendheid hebben, had dit onnodig complexe stelsel waarschijnlijk briljant gevonden.
Maar dat lijkt me geen aanbeveling. Een ontwikkeling die kan worden samengevat met de leuze no taxation without representation (geen belastingheffing zonder verantwoording) leidde in het verleden tot de democratische rechtstaat. Onnodige complexiteit tast het vertrouwen aan in een bestel waarvan publieke discussie en verantwoording de kern vormen.
