Eén van de successen van het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid was ons, in vergelijking met andere landen, fijnmazige netwerk van winkelvoorzieningen. Toen begin jaren zeventig van de vorige eeuw, naar het Amerikaanse voorbeeld van de shopping malls en vooral het Frans voorbeeld van de ‘hypermarchés’, hypermarkten ook Nederland dreigden te gaan veroveren, werd het Nederlandse ruimtelijk beleid aangescherpt. Een Franse hypermarché is een grootschalige winkel waar naast de dagelijkse boodschappen ook warenhuisartikelen te koop zijn, die veelal te vinden is aan de rand van de stad.
Toen ook in Nederland dergelijke ‘weidewinkels’ dreigden te verrijzen, werden onze bestuurders wakker geschud. De vestiging van een zo’n winkel bij Muiden leidde tot aanscherping van het Nederlandse ruimtelijke ordeningsbeleid: detailhandelsvestigingen op ‘perifere’ locaties, dus buiten de erkende winkelgebieden, werden in beginsel taboe verklaard (PDV-beleid). Een uitzondering werd gemaakt voor handel in gevaarlijke goederen en volumineuze zaken als auto’s, boten, caravans en keukens, in de jaren tachtig en negentig aangevuld met meubels, tuincentra en bouwmarkten.
Door dit restrictieve beleid zijn veel centra van dorpen en stadjes in Nederland, in vergelijking met die in Frankrijk, wonderbaarlijk vitaal gebleven. Vaak kennen ze een aanbod van winkels zoals alleen grotere Franse steden kennen. De bouw van hypermarchés heeft daar in belangrijke mate bijgedragen aan de teloorgang van het Franse platteland: uit veel kleine dorpjes is elk leven verdwenen: winkels, cafés en restaurants zijn er niet meer. Bewoners van het platteland moeten voor de simpelste dingen minimaal twintig kilometer rijden naar een super- of hypermarché. Een van de zaken die buitenlandse bezoekers opvallen, is het fijnmazige winkelweb dat Nederland bedekt, vooral waar het voedingsmiddelen betreft.
In Amerika was de vestiging van (steeds grotere) shopping-malls een belangrijke oorzaak van de verpaupering van de centra van een aantal grotere steden. En wie ziet hoe de ruimte langs straatwegen tussen steden in België is dichtgeslibd met lichtbebouwing die voor een belangrijk deel bestaat uit allerhande detailhandelsvestigingen, moet het belang erkennen van het Nederlandse locatiebeleid.
Toen vanaf het eind van de jaren tachtig het ‘marktisme’ (het geloof in de heilzame werking van de vrije markt), beter bekend als ‘neoliberalisme’, overheersend werd en ook het overheidsbeleid steeds meer in de sleutel van deregulering en marktwerking kwam te staan, werden ook de teugels in de Nederlandse ruimtelijke ordening echter steeds losser gelaten. Marktisme werd en wordt ook door de Europese Unie sterk gestimuleerd en is doelstelling van veel van haar regelgeving, zoals de Dienstenrichtlijn.
Terwijl de bestedingen in de detailhandel sinds eind jaren negentig zijn gestabiliseerd, is het totale winkeloppervlak is tegelijkertijd verdubbeld van 17 tot 34 miljoen vierkante meter. In een periode dat vanwege groeiende internetverkoop, branchevervaging (zo kan men tegenwoordig ook bij IKEA voor weinig geld een maaltijd nuttigen) en de vergrijzing en bevolkingskrimp in een aantal landsdelen juist een restrictiever beleid geboden was, is juist op perifere locaties veel winkelruimte bijgebouwd. Dat daarmee het draagvlak onder bestaande winkels steden en dorpen verder werd verzwakt, staat buiten kijf. Veel middelgrote en kleinere steden hebben te kampen met toenemende leegstand van winkels, vooral in de aanloopstraten naar het centrum. De leefbaarheid van steden en dorpen is daarmee in geding. In de krimpgebieden zet zich deze trend versneld door.
Om verdere winkelleegstand in het centrum te voorkomen en het stadshart levendig te houden wilde de Groningse krimpgemeente Appingedam dan ook alléén detailhandel in ‘volumineuze’ artikelen toestaan in een nieuw bestemmingsplan voor een aan de stadsrand te realiseren bedrijventerrein. Een schoenen-discounter legde zich daar niet bij neer en stelde beroep in bij de Raad bij State, die de zaak voorlegde aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Tot veler verrassing besliste deze dat onder de EU-Dienstenrichtlijn – die ooit werd ingevoerd op initiatief van Frits Bolkestein toen die nog Europees Commissaris was – óók detailhandel valt, zelfs in zuiver interne situaties zonder landgrensoverstijgend element. De vrije marktwerking mag alleen worden beperkt als kan worden aangetoond dat daarvoor ‘dwingende redenen van algemeen belang’ zijn, bijvoorbeeld omdat daarmee structurele leegstand in het stadscentrum wordt voorkomen en dit de leefbaarheid van de stad ten goede komt. Nota bene: dat vrije marktwerking nodig of gewenst is, hoeft dus niet te worden aangetoond maar wordt zonder meer aangenomen. Dat de leefbaarheid moet worden beschermd en dat daartoe de vrije marktwerking moet worden beperkt, moet wél met concrete onderzoeksgegevens worden aangetoond. Het tegengaan en reguleren van perifere detailhandel is hiermee in elk geval een stuk moeilijker geworden.
Het dreigt nóg lastiger te worden nu de Europese Commissie de bestaande ‘notificatieplicht’ op grond waarvan overheden maatregelen die van invloed is op het dienstenverkeer bij deze Commissie moeten melden, wil wijzigen. Voortaan zouden voornemens om dergelijke maatregelen te nemen, vóóraf aan de Commissie moeten worden gemeld in plaats van achteraf. Die zou dan drie maanden de tijd krijgen om die voornemens te beoordelen. En omdat volgens de Europese rechter onder diensten ook detailhandel valt, zou dat ook gelden voor bestemmingsplannen die daar regels over bevatten. Dus nog vóórdat de gemeenteraad over een bestemmingsplan heeft gesproken. Een ernstige uitholling van de democratie en van de gemeentelijke autonomie zou ik menen. Voor deze richtlijn door grote bedrijven als Ahold flink gelobbyd. Gelukkig zijn gemeenten overal in Europa geschrokken en in opstand gekomen.
Het Appingedam-arrest is exemplarisch. Een gebruikelijke reactie op de aanzwellende kritiek dat de soevereiniteit van de nationale staten en de nationale democratie onnodig door Brussel worden uitgehold, is dat de EU slechts over de bevoegdheden beschikt die door de nationale wetgevers aan haar zijn overgedragen en dat ‘we’ daar zelf bij waren.
Maar dan blijft buiten beeld dat bevoegdheidsuitbreidingen voor een wezenlijk deel het gevolg waren van een extensieve uitleg van bestaande EU-bevoegdheden door het Europese Hof van Justitie, ‘een organisatie waaraan’ – schrijft de Britse historicus Mark Mazower – ‘opvallend weinig aandacht wordt besteed, maar die over veel meer macht beschikt dan al haar mondiale equivalenten, juist omdat de nationale rechtbanken van de lidstaten over het algemeen bereid zijn geweest zich naar de uitspraken van het Europees Hof te schikken’. ‘Meer dan welke andere organisatie dan ook gelukt was, slaagde het Europees Hof er met steun van de juridische stand in het doel te benaderen van ‘een nieuwe orde van het internationale recht’- bindend, doordringend tot in de haarvaten van de samenleving en niet onderhevig aan het oordeel van de politiek’.
Al in enkele richtingbepalende arresten uit 1963 en 1964 oordeelde het hof dat Europees recht rechtstreekse werkt in de nationale rechtsorde en voorrang heeft boven nationaal recht en daar dus niet door terzijde kan worden geschoven. Het Hof leidde dit af uit het stelsel van de ‘nieuwe rechtsorde, ten bate waarvan de Staten, zij het op een beperkt terrein hun soevereiniteit hebben beperkt’. Een voorstel aan de lidstaten om die voorrang in het EEG-verdrag vast te leggen, zou ongetwijfeld schipbreuk hebben geleden. Nu werd het, buiten de nationale wetgevers om, vastgesteld door het Europese Hof. Sommigen hebben dit zelfs vergeleken met een staatsgreep.
Vrijmoedige interpretatie is tot op heden kenmerkend gebleven voor de jurisprudentie van die rechter: omdat bestaande bevoegdheden doorgaans ruim worden uitgelegd, is het aanvankelijk ‘beperkt terrein’ steeds verder verruimd. Het Appingedamarrest is slechts één voorbeeld. Hoewel bevoegdheden op beleidsterreinen als de ruimtelijke ordening niet aan de EU is, kan zij zich er daardoor tóch mee bemoeien.
Voor voormalig bondspresident Roman Herzog, tevens oud president van het Duitse Constitutionele Hof (Bundesverfassungsgericht), was de maat vol toen het Europese Hof in 2005 maatregelen die de Duitse overheid had genomen om het aannemen van oudere werknemers te stimuleren, discriminatoir achtte jegens een ‘jongere’ werknemer. Het Hof overwoog daartoe dat het verbod op discriminatie naar leeftijd ‘een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is dat voortvloeit uit de constitutionele tradities van de lidstaten’.
In een begin september 2008 gepubliceerd opiniestuk met de kop ‘Stop het EU-Hof van Justitie! ‘ uitte Herzog scherpe kritiek op dat Hof. In de zaak-Mangold had het Hof, aldus Herzorg, zélf een ‘algemeen beginsel van gemeenschapsrecht’ verzonnen. In werkelijkheid kenden de Grondwetten van slechts twee lidstaten, Finland en Portugal, zo’n verbod en geen enkel internationaal verdrag vermeldde het.
Het Hof behoort, aldus Herzog, de soevereiniteit van de lidstaten respecteren en kan in dit geval niet direct ingrijpen in het nationale recht. Herzog noemde meerdere voorbeelden waarmee het Hof zijn boekje te buiten was gegaan en feitelijk had geopereerd als wetgever. Hij concludeerde dat het Hof van Justitie kennelijk niet geschikt was als toetser van de subsidiariteit en niet in staat was de belangen van de lidstaten te beschermen.
Nog indringender dan de Europese rechter maar ook minder zichtbaar is de ‘comitologie’. Daarmee wordt gedoeld op de aan de Europese Commissie toegekende bevoegdheden om Europese wetgeving uit te werken in nadere regelgeving en uitvoeringshandelingen. Dat werk wordt voor de Commissie opgeknapt door honderden kleine, niet-representatieve comités met deskundigen en belanghebbenden, buiten het formele toezicht van het Europese Parlement en zeker de nationale parlementen. De comitologie tiert vandaag weliger dan ooit.
De Europese uitholling van de democratie – die ik als ‘democraticide’ aanduid – gaat verder en raakt via de Europese begrotingsregels, ook nationale bevoegdheden die niet aan de EU zijn gedelegeerd. De Staten-Generaal stellen, samen met de regering, de begroting vast en controleren nadien of de middelen verantwoord zijn besteed, bepaalt de Grondwet. Hierdoor heeft het parlement grip op alle onderdelen van het regeringsbeleid. Het begrotingsrecht is het parlementair ‘moederrecht’, dat van oudsher een wezenskenmerk is van een democratisch staatsbestel. Formeel hebben de nationale parlementen dat recht nog altijd, maar materieel is het door Europese begrotingsnormen in het kader van Europese integratie sterk uitgehold, zeker sinds de aanscherping van het Stabiliteitspact (dat de begrotingstekorten onder 3 procent en de overheidsschuld onder 60 procent van het bruto binnenlands product te houden, om de eurokoers stabiel te houden) in 2013 onder invloed van de eurocrisis. De ongekozen Europese Commissie waakt over de toepassing van de begrotingsregels en kijkt sinds 2013 ook al bij de opstelling van de nationale begroting mee om tijdig, vóór de vaststelling ervan, te kunnen aangeven of al dan niet binnen het Europese kader wordt gebleven.
En wat te denken van de zeer ingrijpende beslissingen van de, eveneens niet democratisch gelegitimeerde, Europese Centrale Bank? Om de rente laag te houden heeft deze inmiddels zo’n 2600 miljard euro aan staats- en bedrijfsleningen opgekocht, grotendeels afkomstig waren uit de zuidelijke EU-landen. Door de kunstmatig lage rente zijn, door de lage hypotheekrente, de huizenprijzen tot ongekende hoogte opgedreven en zal, vanwege de door Nederlandse pensioenfondsen (verplicht) te hanteren rekenrente, hoogstwaarschijnlijk moeten worden gekort op pensioenen.
Om te borgen dat de beslissingen van de ECB alléén zijn gebaseerd op onafhankelijke deskundigheid, is vastgelegd dat de bestuursleden politiek onafhankelijk zijn. Maar als de ECB politiek onafhankelijk is, valt moeilijk te verklaren hoe het komt dat bijna alle ECB-bestuurders die instemden met het allereerste voorstel van Draghi om voor 1100 miljard euro aan staatsleningen op te kopen, afkomstig waren uit de zuidelijke EU-landen en dat bijna alle tegenstemmers afkomstig waren uit de noordelijke EU-landen (Alleen de Finse bestuurder stemde vóór).
Er bestaat aantoonbaar een grote correlatie tussen de visie van een ECB-bestuurder en de politieke mening van zijn nationale regering.
In de preambules van de Europese verdragen is het streven naar een ‘steeds hechter verbond van de Europese volkeren’ verwoord, waaraan wordt toegevoegd dat ‘besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel’. Volgens het subsidiariteitsbeginsel mag de EU zich mag alléén bemoeien met zaken die niet beter op nationaal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden behartigd. Bij bevoegdheidskwesties tussen de lidstaten en de Unie en bij de uitleg van bestaande EU-bevoegdheden spreekt de Europese rechter zich bijna steeds uit ten gunste van het ‘steeds hechter verbond’.
De Nederlandse Tweede Kamer heeft daarom eind april een belangrijk signaal afgegeven door met ruime meerderheid (105 leden) te stemmen vóór de door Roelof Bisschop (SGP) en Renske Leijten (SP) ingediende motie om het streven naar een ‘steeds hechter verbond van de Europese volkeren’ uit de verdragen te schrappen. Dat streven kan, aldus de indieners, ‘bijdragen aan een onnodige en onwenselijke inperking van de soevereiniteit van lidstaten waarbij talloze EU-burgers zich niet thuis voelen’. Dat leidde tot een boze brief van een aantal oud-bewindslieden in de NRC, waarin ze zich erover beklaagden dat premier Rutte onvoldoende afstand van die motie had genomen.
“De EU-verdragen staan er”, aldus de brief, “borg voor dat de eigen identiteit van de nationale staten wordt gerespecteerd en beschermen de rechtsstatelijke democratie”. Waarop baseren ze dit? Uit de praktijk en de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat die verdragen dat nu juist niet borgen. Maar ‘iets anders te beweren is fake news’ en ‘er is een krachtig geluid nodig tegen vijanden van de EU’ , schrijven de oud-bewindslieden zonder enig bewijs.
Je moet maar durven! De bekende Duitse schrijver Hans Magnus Enzensberger, die in 2010 de EU een ‘bananendemocratie’ noemde, beschreef de strategie van ‘Euromantici’ om zich tegen iedere kritiek immuun te maken: ‘De criticus wordt bestempeld als Anti-Europeaan. Dat roept op afstand herinneringen op aan de retoriek van VS-senator McCarthy en de zijnen in de jaren vijftig om alles wat hem niet zinde als ‘on-Amerikaans’ te bestempelen’ en de praktijk in de Sovjet-Unie om critici van ‘’anti-Sovjet-activiteiten’ te beschuldigen.
Het subsidiariteitsbeginsel is overigens oorspronkelijk afkomstig de rooms-katholieke staats- en maatschappijleer en lijkt bij oppervlakkige beschouwing op het reformatorische beginsel van soevereiniteit in eigen kring, dat is ontwikkeld door Abraham Kuyper en verder is uitgewerkt en verfijnd in de filosofie van Herman Dooyeweerd.
Maar is een wezenlijk verschil: het subsidiariteitsbeginsel gaat, anders dan het beginsel van soevereiniteit in eigen kring, niet uit van nevengeschiktheid maar van een hiërarchische verhouding: wat al dan niet door de ‘lagere’ instanties kan worden afgedaan, wordt uiteindelijk vastgesteld door de ‘hogere’ instantie. Dat het subsidiariteitsbeginsel in de Gemeentewet en de Provinciewet is opgenomen, past bij de verhoudingen in het binnenlands bestuur. Het past niet bij de verhouding tussen de EU en de nationale staten, tenzij het wordt uitgelegd zoals het beginsel soevereiniteit in eigen kring. Maar zo wordt het kennelijk niet uitgelegd,
De bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde procedure om een lidstaat ter verantwoording te kunnen roepen bij verdenking van schending van democratische en rechtsstatelijke beginselen, heeft veel weg van een inquisitieprocedure, waarmee ketters kunnen worden aangepakt die de geloofsleer schenden. Polen en Hongarije hebben de twijfelachtige eer om met deze procedure te worden geconfronteerd. Zo zou sprake zijn van schending van het beginsel van machtenscheiding vanwege vervroeging van de pensioendatum van rechters en bemoeienis van de regering met de benoeming van rechters in het Constitutionele Hof en beperking van de mogelijkheid van dat Hof om wetten aan de grondwet te toetsen. Die mogelijkheid zou volgens de Europese Commissie bij monde van haar vice-voorzitter Frans Timmermans een essentiële rechtsstatelijke eis zijn. Nederland kent nog altijd geen constitutionele toetsing, laat staan een constitutioneel hof. Wellicht moeten de Polen en Hongaren denken aan het farizeeërdom.
Dat het Hof van Justitie, op verzoek van de Europese Commissie en van het Europese Parlement, een oordeel moet vellen over de beweerde schending, is een gotspe: een rechter die zich gedraagt als wetgever, moet oordelen over machtenscheiding?
