De AIVD zal vanaf 2018 ruimt 70 miljoen euro moeten besparen. Dit komt neer op ongeveer een derde van het budget. In Nederland wordt vaak een beetje lacherig gedaan over onze geheime dienst: de ‘lange regenjassen’ komen vooral in het nieuws wanneer ze journalisten afluisteren, per ongeluk mailtjes van de Hofstadgroep wissen of niet doorhebben dat ook in Nederland jongeren worden geronseld voor de jihad. Ook typisch Nederlands wanneer er gesproken wordt over bezuinigingen is de centralisatie-reflex: samenvoegen tot een ‘klein en krachtig kernteam’ bijvoorbeeld. Daarom kunt u er donder op zeggen dat er onderhand vast wel een idee (overigens in 2005 al eens uitgesproken door D66) is afgestoft om de mogelijkheden te verkennen de algemene inlichtingen- en veiligheidsdienst (AIVD) samen te laten gaan met de militaire variant (MIVD). Want ja. Inlichtingen zijn inlichtingen. Toch?
Alvorens uit te leggen waarom dit mogelijke (steeds terugkerende) plan buitengewoon onverstandig is, is het goed om een onderscheid te maken tussen de kerntaken van de AIVD en de MIVD. De AIVD is bij wet verantwoordelijk voor:
a. Het in kaart brengen van personen en organisaties die een potentiële bedreiging vormen voor de democratische rechtsorde, de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat. Op verzoek van de minPres in overeenstemming met de minister van Justitie en Binnenlandse zaken kan dit ook zijn naar andere landen. Indien van militaire relevantie is dit een taak voor de MIVD;
b. het verrichten van veiligheidsonderzoeken (veelal voor het afgeven van een verklaring geen bezwaar voor vertrouwensfuncties, indien van militaire relevantie is dit een taak voor de MIVD);
c. het opstellen van dreigings- en risicoanalyses ten behoeve van de beveiliging van de personen en de bewaking en de beveiliging van de objecten en de diensten (indien van militaire relevantie voor de MIVD).
Zoals te zien, bestaat er op enkele gebieden een zekere mate van overlap. De kerntaken die specifiek voor de MIVD zijn (en dus verder gaan dan de “voor zover militair relevant”- toevoeging), zijn als volgt:
a. het verrichten van onderzoek naar het potentieel en strijdkrachten van andere landen, of factoren die van invloed kunnen zijn op de internationale rechtsorde;
b. het verrichten van onderzoek dat nodig is voor het treffen van maatregelen ter voorkoming van schade aan de paraatheid van de krijgsmacht of de veiligheid; ter bevordering van juist verloop van mobilisatie en concentratie van de strijdkrachten; ten behoeve van ongestoorde voorbereiding en inzet van de krijgsmacht.
Deze wettelijke taken lijken meer zwart-wit dan ze in de realiteit zijn: er wordt namelijk ook gewerkt met een aanwijzingsbesluit van (grotendeels) Buitenlandse Zaken dat betrekking heeft op de buitenlandse inlichtingen voor de AIVD. Beiden diensten vergaren dus inlichtingen in het buitenland, maar wel op een andere manier. Deze werkwijzen verschillen door diverse kerntaken alsmede een diverse arbeidsethos- en cultuur. Bovendien richt de AIVD zich per definitie met name op binnenlandse aangelegenheden (tenzij informatie uit andere landen nodig is om een goede risico-analyse tot stand te laten komen voor Nederland), terwijl de MIVD zich van nature vooral bezig houdt met buitenlandse (krijgsmachten en) aangelegenheden die weer van belang zijn voor de binnenlandse veiligheid. Zonder internationale rechtsorde of met instabiele regimes aan de poorten van Europa is waakzaamheid geboden – zo is het idee.
Juist bij het onderscheid tussen binnenlandse veiligheid (Justitie) en buitenlandse veiligheid (Defensie) worden de lijnen vaag. Want wanneer is iets militair relevant en wanneer niet? Wanneer gaat het om civiele veiligheid en wanneer niet? Zeker met het ontstaan van asymmetrische oorlogen – waarin civiele actoren in toenemende mate de veiligheid dermate onder druk zetten dat er ook inzet van Defensie nodig is – wordt deze lijn vager en vager. Voorbeelden hiervan zijn de inzet van Nederlandse militairen in the war on terror en the war on drugs. Door de toevoeging ‘war on’ zijn terreinen gemilitariseerd die van oudsher eenduidiger onder binnenlandse (civiele) veiligheid vielen, zoals terreur- en drugsbestrijding. Maar deze spill over van civiel naar militair werkt twee kanten op.
Bij gebrek aan een tekenend Nederlands voorbeeld, kijken we even aan de overkant van de Atlantische plas. Een mooi voorbeeld is namelijk de schizofrene verhouding tussen het Witte Huis en de CIA enerzijds en het Pentagon anderzijds. Aangezien the war on terror – zekere na 9/11 – primair werd gezien als een zaak ter bevordering van de binnenlandse veiligheid, kreeg de CIA onder Bush jr. het drone-programma onder haar hoede. Door deze aanpak te kiezen is in de Verenigde Staten echter de vraag ontstaan waar de bevoegdheden van de CIA eindigden en die van het Pentagon beginnen. De CIA krijgt sindsdien steeds vaker de kritiek toegeworpen in een soort schimmige, paramilitaire organisatie te veranderen. Door een gebrek aan afbakening van verantwoordelijkheden is men nu bezig de operationele inzet van drones in het buitenland volledig onder het Ministerie van Defensie te plaatsen. De praktijk heeft aangetoond dat deze vermenging too much, too soon was.
Terug naar de Nederlandse situatie. Hoewel het onderscheid tussen militair en civiel op bepaalde terreinen vager wordt, zou een samenvoeging van AIVD met MIVD – net als het hierboven genoemde voorbeeld – over de gehele linie toch neerkomen op de vermenging van taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van veiligheidskwesties. Een dergelijke vermenging lijkt op het eerste gezicht wellicht een natuurlijk proces dat mede in gang is gezet door het ontstaan van nieuwe vormen van bedreigingen. Vraag blijft echter of deze vervaging één op één is te vertalen naar politiek-bestuurlijk niveau. Daarnaast is het onduidelijk of met het samenvoegen van de twee verschillende diensten de kwaliteit van inlichtingen blijvend kan worden gegarandeerd. De vervaging speelt immers slechts op een aantal specifieke deelterreinen – zoals internationaal terrorisme – en niet over de gehele linie van taken. Zo heeft de AIVD ook in de huidige situatie nog steeds weinig van doen met de paraatheid van buitenlandse krijgsmachten en de MIVD met de dreiging van lokale jihadistische groeperingen (uitzonderingen daargelaten).
Zeker als het gaat om een sterke informatiepositie is een bezuiniging van een derde van het budget van een inlichtingendienst in deze tijd van paradoxale aard. De informatiestromen zijn mede door de opkomst van internet 2.0 en andere moderne, digitale communicatiemiddelen toegenomen en dat brengt veiligheidsrisico’s met zich mee. Allereerst zijn enorme hoeveelheden waardevolle informatie, die voorheen waren voorbehouden aan goed ingevoerde organisaties en personen, tegenwoordig voor iedereen beschikbaar. Ten tweede is het door de toename van datastromen steeds lastiger geworden om de bruikbare informatie daaruit te filteren. Zoals wel eens gekscherend wordt gezegd hebben inlichtingendiensten alle informatie, waaronder de juiste.
Enerzijds toegeven dat er een toename is van informatie(stromen) en civiele actoren die een veiligheidsrisico poneren met militaire implicaties, terwijl tegelijkertijd op de inlichtingendiensten wordt beknibbeld, is het strategische equivalent van de handen in de lucht gooien. Ook zal elke bezuiniging op inlichtingen de zogenoemde ‘postzegelhandel’ sterk onder druk zetten: de Nederlandse marine verzorgde de inlichtingen (via de onderzeeboten) voor de kust van Somalië en kregen daarvoor in ruil inlichtingen over Afghanistan. Deze postzegelhandel vindt niet alleen plaats binnen de militaire, maar ook in de civiele tak van inlichtingen. Zonder te beschikken over waardevolle, zelfgeproduceerde ruilmiddelen zullen andere diensten ook minder geneigd zijn hun zuurverdiende informatie prijs te geven. Dit zal zorgen voor een afname van beschikbare informatie, waardoor Nederland meer zelf zal moeten uitvogelen om uit de eindeloze datastromen de juiste informatie te halen. Dat wordt door een klein(er) budget echter gehinderd – zie hier een schoolvoorbeeld van een vicieuze cirkel.
Budgettaire beperkingen opleggen aan inlichtingendiensten is dus op zijn minst discutabel te noemen, zeker wanneer het grote beperkingen op relatief kleine diensten betreft. De gevolgen te lijf gaan met het ‘dan maar samenvoegen’-adagium is zo niet nog erger. Op de deelterreinen waar sprake is van een duidelijke overlap van taken is ontschotting en intensievere samenwerking alleen maar toe te juichen. Het zou vreemd zijn om hier geen aandacht aan te besteden en niet na te denken over waar een integrale aanpak wenselijk is. De meeste praktische problemen die nu bestaan kunnen daarmee het hoofd worden geboden. Dat betekent echter niet dat direct moet worden overgegaan tot het rücksichtslos fuseren van beide diensten uit budgettaire overwegingen. Naast belangrijke cultuurverschillen hebben we het hier over twee aparte diensten die – ondanks vervaging op deelterreinen – nog steeds duidelijk eigen afgebakende werkterreinen hebben. Samenvoegen zal in de praktijk dan ook zeer waarschijnlijk leiden tot een verdere verzwakking van de Nederlandse informatiepositie. Bovendien wordt in het huidige debat gesproken over fuseren uit budgettaire overwegingen. Dit mag ons inziens echter nooit de primaire reden zijn voor een dergelijke maatregel. Alleen als de vervaging tussen militair en civiel verder doorzet en veiligheidsomstandigheden daarom vragen is een dergelijk vergaande fusie legitiem. Dat is nu niet het geval.
Dieuwertje Kuijpers is politiek analist. Ze schreef dit artikel op persoonlijke titel en is samen met collega Stephan de Vries te volgen via het defensieblog Stukje Duiding.
