“Ik hoorde dat er in 2014 verkiezingen waren, maar volgens mij heb ik daar nog nooit voor gekozen, voor het Europees Parlement. Ik kan me ook echt niet heugen dat we daar eerder voor uitgenodigd zijn om daarvoor te kiezen. Het zal wel. Maar ja, ik vind het dus een beetje vaag hoe Europa handelt. Ik weet wel dat er 26 zetels vanuit Nederland zijn. En volgens mij is VVD wel aardig groot. En ik hoor Hans van Baalen altijd, die zit in Brussel als prominent VVD’er.”
Vrouw (42)
Het Europees Parlement bestaat net als de Tweede Kamer uit volksvertegenwoordigers en dus moeten Europarlementariërs weten welk beleid hun achterban wenst. Zij moeten weten welke voorstellen steun hebben van burgers uit hun lidstaat, welke richting burgers willen dat het Europees beleid op gaat en welke voorstellen volgens burgers zeker geen meerderheid mogen krijgen.
Om deze kennis op te doen, hebben Europarlementariërs een goede band met de burger nodig. Tweede Kamerleden hebben op nationaal niveau zo’n band: zij hebben via de media, opiniepeilingen en contacten met burgers en partijleden een beeld van de wensen van hun kiezers. Hoe krijgen Europarlementariërs zicht op wat burgers willen?
De meest voor de hand liggende informatiebron over de mening van burgers is de verkiezingsuitslag. Dit is hoe de uitslag van landelijke verkiezingen ook altijd wordt geïnterpreteerd. Als een partij zetels wint, ontstaat het idee dat burgers de voorstellen van die partij steunen. De Tweede Kamerleden van een partij hebben dus een mandaat om volgens de lijnen van hun programma te handelen. Als we zo redeneren kunnen Europarlementariërs simpelweg hun verkiezingsprogramma uitvoeren, want dit is waar ze op gekozen zijn.
Toch is het maar de vraag of de uitslag van de verkiezingen voor het Europees Parlement de mening van het volk over Europa weergeeft. Dit heeft twee oorzaken: de lage opkomst en de tijdens de campagne besproken thema’s. Een belangrijk probleem bij Europese verkiezingen is dat ze weinig interesse oproepen onder burgers: in 2009 ging nog geen 37% van de bevolking stemmen. Het gevolg is dat we niet weten welke standpunten de rest van de bevolking ten aanzien van Europese thema’s heeft en dus hoe zij vertegenwoordigd zouden moeten worden.
Er bestaan allerlei verklaringen voor dit gebrek aan interesse. Burgers zijn onverschillig, apathisch of onwetend ten aanzien van Europa. Ook zijn de meningen van burgers over het Europees Parlement vaak niet gebaseerd op gedetailleerde kennis. De reden om thuis te blijven is niet dat burgers denken dat het Europees Parlement geen macht heeft. Ze hebben juist de neiging de macht van het Europees Parlement te overschatten (Judge & Earnshaw, 2008).
Verkiezingen voor het Europees Parlement staan simpelweg bekend als tweederangs verkiezingen. Er staat bij deze verkiezingen relatief weinig op het spel. De verkiezingen hebben bijvoorbeeld geen invloed op een Europese regering, omdat er simpelweg geen Europese regering bestaat.
Europese verkiezingen hebben bovendien de neiging om over landelijke thema’s te gaan in plaats van Europese (De Beus & Mak, 2009). Als gevolg hiervan is het niet duidelijk welke uitspraken burgers in het stemhokje doen. Het is niet alleen onduidelijk welk deel van de bevolking wel of niet heeft gestemd en welke invloed de lage opkomst heeft op de zetelverdeling in het Europees Parlement, het is ook onduidelijk of burgers stemmen op het nationale of het Europese programma van partijen of dat zij de regering op het nationale beleid afrekenen.
Europese verkiezingen zijn bovendien onaantrekkelijk omdat er weinig te kiezen is: de middenpartijen zijn het op hoofdlijnen eens dat Europese integratie goed is. Er is dus sprake van beperkte alternatieven waartussen gekozen kan worden (Rose, 2013).
Bij Europese verkiezingen stemmen burgers op Europese volksvertegenwoordigers en dit suggereert dat ze hen een Europees mandaat geven. De vraag is echter of dit wel zo is. De verkiezingen zijn nationaal georganiseerd rond nationale partijen met nationale kandidaten die vaak ook standpunten innemen over nationale kwesties (Judge & Earnshaw, 2008).
Van een duidelijk inhoudelijk mandaat is in ieder geval geen sprake.
De meeste burgers hebben geen beeld van de specifieke voorstellen die partijen in hun verkiezingsprogramma’s doen. Het is algemeen bekend dat verkiezingsprogramma’s nauwelijks worden gelezen en bovendien is er in de media weinig aandacht voor deze voorstellen. Het is dus logischer te stellen dat er geen sprake is van een duidelijk Europees mandaat dat burgers aan Europarlementariërs geven.
De discussie over Europese thema’s tijdens de Europese verkiezingscampagne wordt tenslotte bemoeilijkt door de gebrekkige kennis van burgers over Europese politiek. Europarlementariërs hebben een grote inhoudelijke voorsprong op hun achterban. Dit maakt dat vaak wordt gesteld dat burgers ‘het niet begrijpen’ en dat Europa nog eens moet worden uitgelegd.
Oud-eurocommissaris Frits Bolkestein (2004) kwam deze houding tegen bij gesprekken met prominente Europarlementariërs. Burgers zijn niet hun favoriete gespreksonderwerp en worden vaak besproken als lastpost of stoorzender. Europese samenwerking is een proces van elites gebleven, omdat burgers Europa negeren of hun tong uitsteken. Dit roept bij Europarlementariërs de reactie op dat burgers Europa niet begrijpen en er dus meer folders moeten komen om Europa beter uit te leggen. Op deze manier versterken Europese verkiezingen eerder de kloof tussen burgers en het Europees Parlement dan dat ze deze overbruggen.
Al met al kunnen Europarlementariërs er na de verkiezingen niet zeker van zijn dat hun achterban hun voorstellen echt steunt. Burgers geven in het meest positieve geval een globale voorkeur voor een bepaalde politieke richting aan. Van een duidelijk inhoudelijk mandaat is in ieder geval geen sprake.
Als verkiezingsuitslagen weinig zeggen over wat Europarlementariërs volgens burgers moeten doen, is het logisch dat zij andere informatiebronnen aanboren. Opinieonderzoek lijkt een optie, al is het maar omdat dit type onderzoek steeds goedkoper uitgevoerd kan worden en daarom alom aanwezig is. Kunnen Europarlementariërs er via opinieonderzoek achter komen wat burgers van Europa vinden en op deze manier een beeld krijgen welk beleid hun achterban voorstaat?
Een probleem van opinieonderzoek is dat de kans op negatieve en voorspelbare uitkomsten groot is. Jaren geleden introduceerde de Nederlandse regering een onderzoek naar de mening van burgers over de regering en beleidsterreinen als veiligheid en onderwijs. Sommige van deze onderzoeken hadden sterk negatieve uitkomsten (Tiemeijer, 2006). Een belangrijke reden hiervoor is simpelweg dat als een bepaalde kwestie of instelling al een bepaald imago heeft, dit altijd weer terugkomt in enquêtes.
Een voorbeeld hiervan zijn de oordelen over Europa ten tijde van de eurocrisis. Veel burgers blijven het lidmaatschap van de EU een goede zaak vinden: dit is een consistente uitkomst door de tijd heen. Maar een andere consistente uitkomst is kritiek op Europa: Nederland betaalt te veel, Nederland raakt zijn identiteit kwijt en Europa is te bemoeizuchtig (Den Ridder, Kuilberg & Dekker, 2011).
Deze negatieve uitkomsten zijn voor Europarlementariërs nauwelijks bruikbaar, omdat als ze er gehoor aan zouden geven, dit grote beleidsveranderingen vraagt. Opinieonderzoek levert op deze manier al snel twijfel op of Europarlementariërs het volk wel goed representeren.
Het Europees parlementsgebouw in Brussel
Opinieonderzoek heeft nog een ander belangrijk nadeel. De vraag is of het onderzoek een beeld geeft van de voorkeuren van burgers over thema’s waarover Europarlementariërs daadwerkelijk beslissingen nemen. Tiemeijer (2006) laat zien dat enquêtes geen directe beleidsrelevantie hebben, maar hooguit aanleiding kunnen zijn om te reflecteren op het beleidsproces. Dit lijkt ook te gelden voor het Europees Parlement.
Er wordt in Brussel en Straatsburg op een gedetailleerd niveau gepraat over nieuwe Europese regels. Deze thema’s worden niet in enquêtes aan de orde gesteld en als ze aan de orde gesteld zouden worden, is de kans groot dat burgers er onvoldoende kennis van hebben en dus geen stabiele meningen kunnen rapporteren.
Europarlementariërs hebben dus geen relevante onderzoeken ter beschikking, of hebben onderzoek ter beschikking waarbij op voorhand aan de kwaliteit kan worden getwijfeld. Algemener onderzoek, bijvoorbeeld over de onvrede onder burgers over Europa, kan hen hooguit aanzetten tot reflectie op hun eigen rol, maar is vaak niet in verband te brengen met de concrete beslissingen die Europarlementariërs moeten nemen.
Europarlementariërs zouden ook direct contact met de burger kunnen zoeken en andersom kunnen burgers Europarlementariërs benaderen. Ook op dit punt blijkt er sprake van een kloof met de bevolking. In Den Haag wordt bijvoorbeeld regelmatig gedemonstreerd en zo krijgen Tweede Kamerleden een beeld van de wensen van een groep burgers. Grote demonstraties zijn in Brussel echter moeilijk te organiseren en komen in de buurt van het Europees Parlement nauwelijks voor.
Als burgers naar Brussel komen om te demonstreren, negeren ze vaak het Europees Parlement en richten ze zich op andere Europese instellingen zoals de Europese Commissie en de Raad. Demonstranten lopen volgens journalist Joep Dohmen (1999) het Europees Parlement straal voorbij. Andersom zijn er nauwelijks voorbeelden waarbij Europarlementariërs proberen burgers te mobiliseren (De Beus & Mak, 2009).
Burgers kunnen Europarlementariërs gemakkelijker dan ooit bereiken door middel van e-mail en sociale media. Vooral het aantal e-mails dat Europarlementariërs krijgen is groot. Vaak zijn Europarlementariërs van goede wil en proberen zij alle burgers van een antwoord te voorzien:
“Via de mail laten veel mensen van zich horen. Ik vind dat mensen recht hebben op een persoonlijk antwoord en niet een standaardantwoord. Ik ben ieder weekend toch wel een uur of vijf bezig met het beantwoorden van particuliere mails die te ingewikkeld zijn om de assistenten te laten beantwoorden. Een leuk voorbeeld: machinisten werden in Nederland gek van de nieuwe Europese regels over het communicatieverkeer, die riepen verwarring op. Ik zei: ‘kom een keer naar Brussel, dan organiseren we een gesprek met de Commissie en dan kunnen we zien hoe het echt zit.’ Dat blijkt dus het beleid van ProRail zelf te zijn en niet zozeer de Europese regels. Dan zorgen we dat ze een officiële brief meekrijgen van de Commissie. Dan kunnen ze naar het management van ProRail gaan: ‘Jullie zijn gek geworden, die Europese regels vallen wel mee’. Dat is op basis van één mailtje. We gaan direct met de mensen in dialoog en we kunnen nog wat voor ze betekenen ook.”
Dennis de Jong, Europarlementariër SP
Voorbeelden van Europarlementariërs die actief om inbreng van burgers vragen zijn er nauwelijks.
Het is onduidelijk hoeveel burgers via deze weg in contact komen met Europarlementariërs, maar dit aantal kan alleen laag liggen omdat Europarlementariërs een extreem drukke agenda hebben (cf. Aalberts & Kreijveld, 2011). Bij vragen en opmerkingen via e-mail gaat het net als bij demonstraties om initiatieven van burgers om Europarlementariërs iets te vragen of een standpunt kenbaar te maken.
Voorbeelden van Europarlementariërs die actief om inbreng van burgers vragen zijn er nauwelijks. Een uitzondering is een resolutie van D66-Europarlementariër Marietje Schaake over het ACTA-verdrag over intellectueel eigendomsrecht, waar zij via internet commentaar van burgers op vroeg.
De kans is al met al groot dat de standpunten van politici over Europa misschien mondjesmaat doordringen tot de publieke opinie en andersom de ideeën van burgers over Europa niet of nauwelijks doordringen tot politieke partijen (Hellström, 2008). Partijen hebben beperkt de mogelijkheid om de publieke opinie te beïnvloeden en doen dit vooral via de media. Partijstandpunten dringen op deze manier moeizaam door tot bredere lagen van de bevolking.
Andersom is het heel moeilijk voor burgers om hun mening over te brengen aan partijen en hen te bewegen van standpunt te veranderen. Het blijven relatief kleine groepen burgers of individuele burgers die Europarlementariërs benaderen. Hierbij komt altijd de vraag op in hoeverre deze burgers representatief zijn voor een grotere groep. Juist informatie over die grotere groep burgers ontbreekt in Europa. Het is moeilijk om een idee te krijgen van wat er onder burgers leeft:
“De Europarlementariërs die ik heb meegemaakt, hebben niet hetzelfde gevoel voor de burger als politici in Den Haag of in de gemeentepolitiek. Omdat de druk van de media veel minder sterk is in het Europees Parlement worden ze ook bureaucratischer. Ik heb gewerkt met Ieke van den Burg, een uitstekend Europarlementariër die invloed had door haar kennis, maar zij verwonderde zich over de Haagse drukte. Ik zou die druk van de media en het populisme helemaal niet erg vinden in het Europees Parlement. Wat er leeft onder de bevolking moet ook doorklinken in Brussel.”
Paul Tang, lijsttrekker PvdA Europees Parlement 2014
Er is al met al weinig informatie beschikbaar over welke wensen burgers over Europees beleid hebben. Dit staat in schril contrast met de grote hoeveelheid informatie die beschikbaar is over wat bedrijven en maatschappelijke organisaties van Europa willen. Brussel is voor veel beleid doorslaggevend geworden en dit heeft veel organisaties ervan doordrongen dat Europa essentieel is om beleid te beïnvloeden.
De afgelopen decennia is Brussel daarom een verzamelplaats geworden voor lobbyisten. Via lobbyisten proberen bedrijven en maatschappelijke organisaties de besluiten van Europese instellingen te beïnvloeden. In Brussel hebben ongeveer drieduizend lobbygroepen een vast kantoor, maar het aantal lobbyisten ligt veel hoger (Van Esch & Princen, 2012). Lobbyisten proberen Europarlementariërs te beïnvloeden, maar ook andere betrokkenen zoals ambtenaren van de Europese Commissie.
Het zijn vooral bedrijven die lobbyen omdat zij over de meeste financiële middelen beschikken. Deze lobbyisten kunnen relatief veel invloed uitoefenen op Brussels beleid. Deelbelangen van met name bedrijven krijgen relatief veel ruimte in vergelijking met het algemeen belang (Pijpers, 2005). Maatschappelijke organisaties hebben in vergelijking met bedrijven vaak niet de middelen om intensief voor bepaald beleid te lobbyen. Zij ontvangen om deze reden soms financiële ondersteuning van de Europese Commissie. Hiermee wil de Commissie laten zien dat zij maatschappelijke organisaties belangrijk vindt (Van Esch & Princen, 2012).
Het feit dat de Europese Commissie deze subsidies in het leven heeft geroepen, laat zien dat maatschappelijke organisaties in het Brusselse lobbycircuit door bedrijven worden overvleugeld. Hoewel maatschappelijke organisaties niet per definitie de belangen van burgers naar voren brengen, hebben zij vaak wel een achterban bestaande uit burgers. Voor bedrijven is dat evident niet het geval.
In zijn boek More Machiavelli in Brussels legt Rinus van Schendelen (2010) uit hoe lobbywerk in de Europese Unie in zijn werk gaat. Lobbyisten moeten een duidelijk doel hebben bij hun lobbycampagne, een analyse maken van alle betrokkenen bij het beleidsdossier, hun belangen en hun standpunten, goede relaties onderhouden met hun thuisbasis en alle betrokkenen en een prudente techniek van onderhandelen hebben.
Lobbywerk bestaat vooral uit het bouwen van netwerken en het verstrekken van informatie. Lobbyisten proberen aan de tafel van beleidsmakers terecht te komen. Dit kunnen zowel Europarlementariërs zijn, andere politici of ambtenaren. Het komt nauwelijks voor dat men als buitenstaander zonder Brussels netwerk een positie aan de onderhandelingstafel krijgt (Van Esch & Princen, 2012).
Europarlementariërs zeggen open te staan voor de inbreng van lobbyisten. Zij weten dat lobbyisten met een specifiek doel hun activiteiten uitvoeren en dat ze gekleurde informatie geven. Dat is volgens Europarlementariërs geen probleem, omdat zij problemen vanuit verschillende perspectieven willen bekijken. Het perspectief van lobbyisten is voor hen van belang omdat dit informatie toevoegt, maar dit is niet het enige perspectief waar ze rekening mee willen houden.
Lobbyisten die vooral spreken namens het bedrijfsleven worden in Brussel gemakkelijker gehoord.
De kans dat leden van het Europees Parlement uitsluitend gebruik maken van het materiaal van lobbyisten is volgens henzelf klein. Als ze letterlijke teksten van lobbyisten in een wetsvoorstel overnemen, komt dat in de openbaarheid omdat lobbyisten hun teksten aan verschillende Europarlementariërs verstrekken. Het wordt dus meteen duidelijk als een Europarlementariër een wetstekst niet zelf heeft geschreven. Dit zou schadelijk zijn voor de reputatie van de betreffende Europarlementariër (Van Damme & Reiding, 2013).
Toch is de invloed van lobbyisten vermoedelijk substantieel, aangezien het anders niet lonend is voor bedrijven om hier grote bedragen in te investeren.
Lobbyisten dragen bij aan het beeld dat Europa bestaat uit achterkamertjes waar schimmige afspraken worden gemaakt. Er zou daarom meer transparantie moeten komen welke lobbyisten actief zijn, voor welke opdrachtgevers ze werken en welke doelen ze nastreven. Dit zou leiden tot meer effectieve, efficiënte en kwalitatief betere besluitvorming. De gedachte is dat als het duidelijker wordt wie lobbyt, de macht van lobbyisten kleiner wordt en het democratisch gehalte van de Europese Unie toeneemt (Naurin, 2007).
Dit is echter niet het belangrijkste democratische probleem. Het is erger dat de inbreng die Europarlementariërs vanuit de buitenwereld ontvangen eenzijdig is: er worden veel professionele en commerciële deelbelangen naar voren gebracht, maar Europarlementariërs komen niet of nauwelijks te weten hoe burgers over Europees beleid denken. Zij moeten daar expliciet naar op zoek gaan:
“De invloed van de Nederlander is klein, maar wat je wel kunt doen is vooraf afspraken maken over de manier waarop je politiek gaat bedrijven. De hoeveelheid lobbyisten die in Europa op je afkomt is enorm, daar heb je geen voorstelling van. Vrijwel alle lobbyisten zijn er voor het bedrijfsleven. Er zijn groepen in Nederland die de weg naar Brussel niet vinden. Als PvdA-er ben je ook ambassadeur van ouderenbonden en vakbonden. Als je naar Nederland gaat, moet je ervoor zorgen dat je voor het beleid relevante groepen bezoekt.”
Bernard Naron, kandidaat-Europarlementariër PvdA
Europarlementariërs staan ongetwijfeld open voor de meningen van burgers, maar via verkiezingen, opinieonderzoek en directe contacten krijgen Europarlementariërs weinig informatie van en over burgers die ook echt bruikbaar is in hun dagelijkse werk. Lobbyisten die vooral spreken namens het bedrijfsleven worden in Brussel nu eenmaal gemakkelijker gehoord.
Dit is deel 3 van het essay ‘Kunnen burgers Europa van koers laten veranderen?’ Deel 1 staat hier, deel 2 staat hier. Een papieren versie van dit essay vindt u hier, de ePub-versie hier. Een verantwoording voor de inhoud van dit essay staat hier.
