“Ik zal waarschijnlijk wel gaan stemmen, maar ik denk niet dat ik me er echt in zal gaan verdiepen. Ik heb niet echt een beeld van wat Europa nu eigenlijk voor ons doet en welke partij ik zou moeten kiezen om iets te kunnen beïnvloeden in Europa. Het is mij helemaal niet duidelijk hoe het Europees Parlement werkt.”
Man (47)
Kunnen burgers de Europese politiek beïnvloeden bij de Europese verkiezingen? Dat was de vraag waarmee dit essay begon. De Europese verkiezingen lijken een uitgelezen mogelijkheid. Toch hebben we gezien dat het niet meevalt om als burger via de verkiezingen invloed uit te oefenen op het beleid uit Brussel en Straatsburg.
Europarlementariërs krijgen meer informatie van lobbyisten dan van burgers. Standpunten uit verkiezingsprogramma’s worden niet per definitie op Europees niveau uitgedragen en door de compromiscultuur is onhelder welke resultaten Europarlementariërs concreet behalen. Als ze resultaten behalen kunnen ze die nauwelijks aan een groot publiek overbrengen. Daardoor is het voor burgers moeilijk een keuze te maken bij verkiezingen.
Het beïnvloeden van beleid op nationale schaal is relatief gezien makkelijker. De Haagse politiek is overzichtelijker, burgers kunnen lid worden van een partij, meepraten over het partijprogramma en hiervoor campagne voeren. Ook kunnen burgers de media opzoeken met eigen voorstellen. Wat zijn de mogelijkheden op Europees terrein?
Burgers kunnen niet alleen door middel van verkiezingen invloed uitoefenen op de politiek. Ook als er geen verkiezingen zijn, kunnen ze manieren vinden om hun stem te laten horen. Er zijn globaal drie mogelijkheden: burgers kunnen lid worden van een politieke partij, media-aandacht genereren met protesten of andere initiatieven en een burgerinitiatief indienen.
In de eerste plaats kunnen burgers lid worden van een politieke partij en binnen die partij proberen invloed uit te oefenen op het Europese programma. Dit lijkt een effectieve, maar zeer tijdrovende manier om Europees beleid te veranderen. Door lid te worden van een politieke partij, kan een bijdrage worden geleverd aan het Europese programma waarmee de partij de verkiezingen voor het Europees Parlement ingaat.
Daarnaast kunnen leden een beeld krijgen van hoe de Europese fractie, waar de partij deel van uitmaakt, functioneert en hierop invloed uitoefenen. Het is niet duidelijk hoe groot deze invloed kan zijn, maar leden zitten wel relatief dichtbij het vuur. Hun kennis over de processen binnen de partij en de Europese fractie neemt toe en burgers kunnen in die processen hun stem laten horen. Met name via het programma van de eigen partij voor de Europese verkiezingen kunnen leden van zich laten horen en eisen dat Europarlementariërs zich aan dat programma houden. Als Europarlementariërs dat niet doen, is het mogelijk sancties te treffen.
In de tweede plaats kunnen burgers actie voeren voor een bepaald politiek thema wat in de Europese politiek wordt besproken. Deze vormen van buitenparlementaire actie worden ook op nationaal niveau veel gebruikt. Burgers kunnen demonstreren en petities starten. Een probleem bij deze acties is dat ze er vaak op gericht zijn aandacht van de media te krijgen om zo de publieke opinie te bespelen.
De kans dat de media geïnteresseerd zijn in deze acties op Europees niveau is kleiner dan op nationaal niveau, omdat Europa in de media geen prominent onderwerp is. Dit maakt dat burgers die via deze weg Europese thema’s op de agenda willen krijgen opvallend en controversieel te werk moeten gaan om verzekerd te zijn van media-aandacht. In hoeverre Europese instellingen naar dit soort protesten luisteren is niet goed te zeggen, omdat deze nauwelijks voorkomen. Dat dit een mogelijkheid is, staat echter vast:
“Directe invloed is mogelijk. Ik denk terug aan de petitie tegen ACTA. Mensen zijn toen gemobiliseerd, ze gingen de straat en het internet op, ze hebben hun stem echt laten horen en hebben het Parlement de juiste kant op geduwd. Die mensen zijn gehoord.”
Marietje Schaake, Europarlementariër D66
Maar anderen betwijfelen de effectiviteit van buitenparlementaire actie:
“Een potentieel heel machtig wapen zijn demonstraties. Je hebt hier het ritueel van de demonstratie. Dat is niet ieder jaar, maar af en toe komen hier heel veel mensen, die lopen een route door Brussel. Meestal niet hier langs het Europees Parlement. Dan loop je mee en dan ga je na afloop van de demonstratie weer weg. Dan heeft iedereen het gevoel: dat was dan de demonstratie, maar waar leidt het nou toe? Dat is heel frustrerend, misschien dat het daarom minder vaak gebeurt. Er zijn van die hele grote vakbondsdemonstraties, die zetten te weinig zoden aan de rijk. Het is heel onduidelijk wat ermee gebeurt.”
Dennis de Jong, Europarlementariër SP
De derde mogelijkheid is het Europese burgerinitiatief. Sinds 2012 hebben burgers de mogelijkheid een voorstel te doen aan de Europese Commissie. Het moet gaan om een beleidsterrein waarover de Europese Unie besluiten mag nemen en waarbij lidstaten dus bevoegdheden hebben overgedragen aan Europa. Burgers verzoeken de Commissie met hun burgerinitiatief tot bepaalde wetgeving te komen.
Er worden uiteenlopende praktische eisen aan een burgerinitiatief gesteld. De belangrijkste eis is dat minimaal zeven burgers uit zeven verschillende lidstaten het initiatief moeten indienen. Ze moeten binnen een jaar een miljoen handtekeningen verzamelen uit minimaal zeven lidstaten.
In deze lidstaten is er een minimumaantal handtekeningen wat verzameld moet worden. Als Nederland een van deze landen is, zijn dat 18.750 Nederlandse handtekeningen (Vos, 2011). Niet alleen zijn de praktische eisen aan een burgerinitiatief zwaar, een ander belangrijk nadeel is dat de Europese Commissie het voorstel niet in behandeling hoeft te nemen. Invloed via politieke partijen of de media ligt daarom meer voor de hand.
Bij nationale verkiezingen kunnen burgers eveneens proberen Europa te beïnvloeden. Zoals we bespraken in hoofdstuk 5 speelt de Tweede Kamer een belangrijke rol in de Europese politiek. Dit gebeurt op drie manieren: via het goedkeuren van verdragen, via de nationale inbreng in de Raad en via het zogeheten ‘subsidiariteitsbeginsel’ (Vos, 2011).
De Tweede Kamer heeft invloed op de ontwikkeling van Europa doordat zij verdragen die Nederland sluit moet goedkeuren. Bij verdragen gaat het om de afspraken tussen de lidstaten waarop de Europese Unie is gebouwd: hoe moet de Unie functioneren, welke regels gelden binnen de Unie en over welke politieke thema’s mag de Unie op welke manier besluiten nemen? Als nieuwe verdragen worden gesloten, zijn ze pas geldig als alle nationale parlementen deze hebben goedgekeurd.
Dit is een zeer belangrijke taak van de Tweede Kamer, maar het gaat hierbij om een gebeurtenis die relatief weinig voorkomt. Er wordt eens in de zoveel jaar een nieuw verdrag gesloten dat om instemming vraagt, maar dit is geen doorlopend thema. Uit de geschiedenis blijkt dat de meeste partijen, waaronder alle middenpartijen, instemmen met Europese verdragen. Uitzonderingen bij het laatste verdrag waren de SP, SGP, PVV en Partij voor de Dieren (Harryvan & Van der Harst, 2013).
De Europese Unie is bevoegd Europese wetgeving te maken, omdat de lidstaten deze bevoegdheden hebben overgedragen via verdragen. Bij al deze wetgeving wordt het Europees Parlement geconsulteerd en niet de Tweede Kamer. Wel heeft de Tweede Kamer controle, omdat ze het kabinet controleert en het kabinet een rol speelt in de onderhandelingen in de Raad.
Via deze weg kan de Tweede Kamer dus getrapt invloed uitoefenen op de standpuntbepaling binnen de Raad. Een probleem hierbij is dat de Tweede Kamer haar wil niet altijd kan doordrukken. Dit kan niet op het moment dat er in de Raad met meerderheden wordt besloten. In deze gevallen eist de Tweede Kamer van het kabinet om een bepaald standpunt in te nemen, maar een tegengesteld voorstel kan er toch komen, omdat een meerderheid van de andere landen voor was.
De Tweede Kamer kan dit dus alleen effectief inzetten als er voor een besluit in de Raad unanimiteit is vereist. Dit is steeds minder het geval. De Tweede Kamer kan de regering verzoeken niet in te stemmen met een voorstel totdat de Tweede Kamer daarover met de regering heeft gedebatteerd. Bij dit parlementair behandelvoorbehoud let de Tweede Kamer extra op en wordt intensief geïnformeerd (Tweede Kamer, 2014). Ook dit middel is vooral relevant als er sprake is van unanieme besluitvorming in de Raad.
De Tweede Kamer kan ook bezwaar maken tegen nieuwe Commissievoorstellen op basis van het subsidiariteitsbeginsel. Hierbij geldt dat de Kamer het onwenselijk vindt dat bepaald beleid op Europees niveau wordt opgepakt, ook al mag de Europese Unie dit volgens de verdragen wel doen. Zij vindt dan dat lagere bestuursniveaus dit effectiever kunnen doen, zoals ‘Den Haag’ of de provincies.
Hoewel de Tweede Kamer hier dus uitspraken over kan doen, is hierbij een probleem dat meerdere nationale parlementen deze mening moeten hebben om echt een vuist te kunnen maken tegen de Commissie. Bovendien moet de Commissie in deze gevallen het voorstel weliswaar heroverwegen, maar hoeft zij het voorstel niet in te trekken. Het is dus mogelijk dat er niet naar het standpunt van de Tweede Kamer wordt geluisterd.
Al met al is de macht van de Tweede Kamer dus beperkt, behalve bij het sluiten van nieuwe Europese verdragen. De invloed die burgers via hun stem bij de Tweede Kamerverkiezingen op Europa kunnen uitoefenen, is daarom ook beperkt.
Om dus invloed te hebben in het hart van het Europese beleidsproces, moeten burgers juist naar het Europees Parlement kijken, ondanks alle problemen waar dit Parlement mee kampt. De vraag is wat burgers bij de Europese verkiezingen moeten doen. Er bestaan globaal vijf strategieën: pro-Europees stemmen, Europa-kritisch stemmen, op basis van nationale motieven stemmen, op basis van een specifiek programma stemmen of niet stemmen.
Pro-Europees stemmen is in het geval van het Europees Parlement relatief gemakkelijk. Als burgers voor een van de traditionele middenpartijen stemmen, is er in de praktijk vaak sprake van een pro-Europese stem. Dit geldt ook voor partijen met een uitgesproken pro-Europees profiel als D66 en GroenLinks. In de meeste gevallen is er sprake van een pro-Europese stem en geven burgers zo Europarlementariërs het mandaat om in onderhandelingen in Brussel en Straatsburg meer Europese oplossingen voor uiteenlopende problemen te bepleiten.
Hoewel sommige partijen iets kritischer lijken over Europese integratie dan andere, geldt dit in feite voor alle partijen die de EU niet sterk afwijzen. De ervaring leert dat in al deze gevallen Europarlementariërs worden gekozen die in de praktijk Europees beleid gaan steunen als ze eenmaal in het Europees Parlement gekozen zijn.
Burgers kunnen ook Europa-kritisch stemmen. De meest logische stem is in dit geval de PVV die uit de Europese Unie wil stappen, maar ook stemmen op partijen als de SGP, de ChristenUnie en de SP kunnen gelden als Europa-kritisch. Zo wil de SP bijvoorbeeld een heel ander Europa, namelijk een Europa dat niet een neoliberaal beleid voert zoals dat op dit moment gebeurt.
Europa-kritisch stemmen levert een ander type Europarlementariërs op dan wanneer burgers pro-Europees stemmen. Toch is de vraag of burgers hiermee hun idee van ‘minder Europa’ dichterbij kunnen brengen. Met name een partij als de PVV staat erom bekend dat ze niet deelnemen aan de Brusselse onderhandelingen en compromissen. Dat is wel helder voor burgers, maar daarmee kan in Europa weinig bereikt worden.
In de praktijk maken meer EU-gezinde Europarlementariërs de dienst uit en speelt het EU-kritische geluid nauwelijks een rol, simpelweg omdat deze fracties klein zijn en zich soms onttrekken aan het sluiten van compromissen. Burgers houden verdere Europese integratie zo dus niet of nauwelijks tegen. De samenwerking van de PVV met het Franse Front National maakt hierbij weinig verschil: ook bij deze samenwerking is vrijwel zeker sprake van een Europese fractie van beperkte omvang.
Burgers kunnen ook stemmen uit landelijke motieven. Als zij bijvoorbeeld landelijk CDA stemmen, kunnen ze dat bij het Europees Parlement ook doen. Burgers hebben dan affiniteit met de belangrijkste uitgangspunten van een partij en nemen aan dat diezelfde uitgangspunten een rol spelen in het Europees Parlement. Als burgers meer aandacht willen voor duurzaamheid, lijkt een stem op GroenLinks logischer dan een stem op de VVD. Burgers geven dus in zeer globale zin een richting aan waar het Europese beleid volgens hen naartoe moet leiden.
Burgers die het verkiezingsprogramma lezen voor de Europese verkiezingen en op basis daarvan hun stem uitbrengen, doen in feite hetzelfde. Zij stemmen in dit geval wellicht op een veel gedetailleerder niveau in met de politieke voorstellen van een partij dan burgers die uit landelijke motieven stemmen, maar zij blijven vooral in globale zin richting geven aan het Europese beleid.
Op voorhand is zeker dat de specifieke voorstellen van partijen niet snel uitgevoerd kunnen worden, omdat er door middel van onderhandelingen compromissen gesloten zullen worden. De uitgangspunten van partijen zijn hierbij waarschijnlijk belangrijker dan de meer gedetailleerde voorstellen die een partij in het eigen Europese verkiezingsprogramma doet.
Burgers kunnen ook niet gaan stemmen bij de Europese verkiezingen. Dit is de optie waar in het verleden de meeste burgers voor kozen. In dit geval geven burgers geen inhoudelijk signaal en geven ze niet aan in hoeverre ze voor meer of minder Europese integratie zijn.
Het wegblijven van burgers bij de stembussen heeft wel een belangrijk ander effect: een lage opkomst leidt ertoe dat het Europees Parlement zich niet krachtig kan opstellen tegenover andere instellingen, omdat ze geen sterk mandaat van burgers heeft gekregen.
Of dit erg is, hangt af van de politieke visie van de burger zelf. Voorstanders van verdere Europese integratie zullen hier tegen zijn, simpelweg omdat zonder Europees Parlement er nog minder inbreng van burgers is. Vanuit deze visie is het belangrijk dat het Europees Parlement een vuist kan maken. Er is dan dus een sterk mandaat nodig.
Als burgers vinden dat Europese integratie niet op de huidige manier verder moet gaan, zijn de Europese verkiezingen een uitgelezen mogelijkheid om dat te laten blijken door helemaal niet te stemmen. Zo ontstaat immers twijfel of standpunten van Europarlementariërs wel staan voor de mening van burgers. Die twijfel is terecht.
Dit is deel 7 van het essay ‘Kunnen burgers Europa van koers laten veranderen?’ De eerdere delen staan hier. Een papieren versie van dit essay vindt u hier, de ePub-versie hier. Een verantwoording voor de inhoud van dit essay staat hier.
