Na jaren studeren heeft een studiegroep van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een rapport gepubliceerd over landbouw- en voedselbeleid. Het werd tijd. Immers het rommelt, dondert en bliksemt continu in deze sector: iedere week een voedselschandaal, dierenleed, de stijgende invloed van een politieke partij met name tegen landbouwhuisdieren, enthousiaste nieuwkomers die ijverig en ambitieus bezig zijn met allerlei halve en hele pogingen om de betonnen sector van industrieel voedsel en landbouw te doorbreken en de groeiende onvrede onder consumenten zoals ieder jaar blijkt uit een gestage opzienbarende groei voor alternatieve productie en vleesvervangers.
Daarnaast is Nederland nog steeds per hectare de grootste gebruiker van chemische middelen (ongeveer vier kilo per hectare per jaar), neemt de biodiversiteit af (al neemt de biodiversiteit de laatste jaren minder af, schrale troost), verslechtert de waterkwaliteit en neemt de antibioticaresistentie toe.
De WRR pleit in haar conclusie voor beleid gericht op minder vlees, meer groente en fruit, en een integrale strategie die kijkt naar alle aspecten van voedselprocessen. Tja, we horen dit al jaren, dus opzienbarend is dat niet. Concrete aanbevelingen hoe dit voedselbeleid uit te voeren, met een verkrampte departementale structuur, een onverstoorbare onduurzame landbouw- en voedsellobby en een grote groep wantrouwende consumenten, worden niet gegeven. En, misschien als gevolg voor het enthousiasme voor voedselbeleid, landbouwbeleid wordt geheel veronachtzaamd.
Maar er staan best waardevolle zaken in dit rapport. De eerste helft van het rapport bevat een overzichtelijke diagnose van de mondiale en de Nederlandse landbouw- en voedselproblemen. De WRR neemt drie grote kapstokken om deze problemen aan te kaarten: ecologische houdbaarheid, gezondheid en robuustheid (bestand tegen tekorten en lokale en mondiale voedselstormen).
Zowel mondiaal als voor Nederland worden deze kapstokken gebruikt om vijf problemen aan te kaarten: industrialisering, globalisering, toegenomen belang van proces, verwerking en retail, nieuwe eetpatronen en tegenbewegingen (al krijgen die nauwelijks aandacht). Deze lijst geeft al een beetje aan waar de WRR naar toewerkt, want de grote consumentenzorgen op het gebied van dierenwelzijn, vernietiging van landelijk gebied, smaakvervlakking, wantrouwen in gesponsorde expertise en onbetrouwbaarheid van reclame worden niet gethematiseerd.
Industrialisering en het toegenomen belang van niet-agrarische bedrijvigheid worden keurig in kaart gebracht. Gesignaleerd wordt bijvoorbeeld dat de supermarkten sterk aan macht hebben gewonnen. Mededingingsmacht, macht van grote partners in de ketens ten opzichte van zwakke ondernemers, ligt dan voor de hand. De WRR weeft echter in de beschrijving van deze problemen allerlei normatieve overwegingen mee, zoals dat er ‘geen concurrentie is tussen biobrandstof en voeding bij de tweede generatie van biogewassen’, terwijl over de tweede generatie uitvoerige literatuur beschikbaar is en dat de strijd om water, grond en hulpstoffen dan net zo goed speelt.
Ook wordt ontkend, via een onnavolgbare semantische schuiver, dat een tiental buying desks wereldwijd ‘macht uitoefent op basis van hun monopolie positie’. Want er zijn tegengeluiden beweert de WRR en ze citeert vervolgens studies die op Nederland betrekking hebben, maar dan alleen op prijzen, dus niet op de keuze van (bijvoorbeeld) vette, zoute en suikerrijke voedingsmiddelen.
In de laatste zin komt de WRR-schuiver:
“Door de hevige concurrentie op de consumentenmarkt kunnen supermarkten hun positie als knooppunt niet automatisch omzetten in hogere marges. […] Onvoldoende empirisch onderzoek is echter niet het enige probleem. […] Dat machtsbegrip betreft relaties waarbij een actor de mogelijkheid heeft om anderen zijn wil op te leggen (Weber, 1972). Daarvan is bij network power geen sprake. […] Door het opleggen van standaarden reikt de macht van ketens verder dan de direct betrokken partijen, zij raakt de samenleving als geheel”
Een ander voorbeeld van deze verweving van een beschrijving en een normatief oordeel betreft ketenmanagement, waarbij wordt gesuggereerd dat er vreedzaam overleg plaats vindt tussen de partners:
“Ketenmanagement impliceert dat bedrijven die deel uitmaken van een keten afstappen van een antagonistische houding tegenover hun toeleveranciers en afnemers en gaan samenwerken.”
De Raad voor de Veiligheid kwam echter in haar recente rapport met een totaal ander beeld, waarbij de ene partner juist de andere als voetveeg behandelt en iedere verantwoordelijkheid voor voedselveiligheid afschuift. In lijn met de geringe aandacht voor consumentenzorgen rond de besmettelijke effecten van varkensstallen en Q-koorts, is dat de recente conclusies over voedselveiligheid zoals die van de Raad voor de Veiligheid geen aandacht krijgen.
Een laatste voorbeeld: voor Nederland wordt soms een zeer rooskleurig beeld geschetst, als zou er op grote schaal precisielandbouw plaatsvinden zodat geen verspilling plaats vindt. Terwijl Nederland nog steeds éen van de grootste kunstmestgebruikers per hectare is met overeenkomstige milieuproblematieken.
De conclusies van het rapport richten zich op bedrijfsleven, consumenten en overheid. Boeren worden gemarginaliseerd en ecologisch boeren wordt niet behandeld. De aanbevelingen zijn, zoals aangegeven, buitengewoon mager. Zo klinkt de machteloze aansporing dat bedrijven meer moeten samenwerken:
“Het kan voorkomen dat zij dit nalaten, waardoor maatschappelijke belangen onvoldoende tot hun recht komen. Overheden moeten dan vanuit het publieke belang wenselijk geachte veranderingen afdwingen, niet alleen bij deze bedrijven maar ook elders in de keten.”
De WRR constateert weliswaar dat consumenten zorgen hebben:
“Tegelijkertijd bestaan er maatschappelijke zorgen over de effecten van de voedselproductie voor milieu en landschap, gezondheid en dierenwelzijn.”
Maar consumentenzorgen krijgen weinig speelruimte van de WRR; consumenten moeten vooral op keurmerken letten en ontvankelijk zijn voor voorlichting. De rol van consumenten in NGOs, voedselcoöperaties en bijvoorbeeld stadslandbouw wordt totaal buiten beschouwing gelaten.
De overheid krijgt het meeste te doen want terecht constateert de WRR:
“Nederland kent geen institutioneel verankerd voedselbeleid met een integrale afweging van doelen.”
Voorkomen moet worden dat de overheid via financiële of andere prikkels de productie van voedsel bevordert waarvan diezelfde overheid de burgers direct of indirect adviseert de consumptie te minderen. Maar zo’n beleid gericht op ecologie, volksgezondheid en robuustheid is wel moeilijk, want:
“De armslag van de overheid wordt door informatie- en schaalproblemen beperkt.”
Sympathiek, maar niet onderbouwd, is de suggestie dat de overheid tegenspel en evaluaties moet organiseren voor dit integrale beleid:
“Een brede, periodieke evaluatie van het voedselbeleid kan daaraan bijdragen. Zij wordt bij voorkeur uitgevoerd door een onafhankelijke instantie. Zo’n evaluatie levert input voor het politieke en maatschappelijke debat en houdt alle partijen scherp.”
Maar gegeven het diepgaande pluralisme in waarden en opvattingen over voeding dient de vraag zich aan: wie voert de regie van het tegenbeleid? En wat is de invloed daarvan? En is voedselbeleid hier verschillend van ander beleid?
Ten slotte moet de overheid onwelgevallige consumptie en productie afremmen:
“Met name de consumptie van vlees en zuivel behoeft daarbij aandacht. De productie ervan heeft een onevenredig hoge ecologische impact. Het beleid zal zich op het aanbod en op de wijze waarop consumptie ervan wordt aangemoedigd moeten richten. Het zal ook consumenten moet aanspreken.”
De WRR denkt hierbij aan duwtjes in de rug, “nudging“, als een correctie op gevestigde onduurzame praktijken.
De WRR doet geen moeite deze taken nader vorm te geven. Wie moet dat integrale voedselbeleid opstellen en uitvoeren? Wat te doen met landbouwbeleid en de rol van de EU? Gegeven het neoliberale beleid is de vraag of de overheid het bedrijfsleven wel aan banden wil leggen. Is ze niet reuze tevreden met zoetsappige vrijwillige regelingen? Wijkt de verzwakte overheid niet telkens terug omdat ze machteloos is tegenover de grote financiële belangen, de enorme marketinguitgaven van het bedrijfsleven voor verwerkt voedsel en de lobbygroepen? En hoe kan de overheid de aankoop van voedingsmiddelen van consumenten “nudgen”? De overheid verkoopt toch geen levensmiddelen?
Waarom, tot slot, beperkt de overheid zich niet tot de simpele Braziliaanse regels zoals: ‘Eet veel samen met anderen, vermijd bewerkt voedsel, kook zoveel mogelijk thuis, en gebruik zo weinig mogelijk zout en suiker’?
Michiel Korthals is hoogleraar em. Toegepaste Filosofie, Vrije Universiteit en Wageningen Universiteit.
