Iedereen in Nederland is verantwoordelijk voor zijn eigen woorden en daden. Met uitzondering van één familie. Die kan zich verschuilen achter de welbekende en in de loop der jaren steeds verder opgerekte ministeriële verantwoordelijkheid. In artikel 42 van de grondwet staat dat de regering gevormd wordt door de koning en de ministers, gevolgd door de zinsnede: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.’ Dit betekent in de praktijk dat de ministers verantwoordelijk zijn voor het regeringsbeleid en dat zij daarvoor verantwoording schuldig zijn aan de volksvertegenwoordiging. De koning blijft dus altijd buiten schot. Sinds 1848 is dat zo geregeld. Er zitten diverse aspecten aan deze ministeriële verantwoordelijkheid, maar ik beperk me tot die van de koning. Vóór 1848 had Nederland ‘koninklijke kabinetten’, waarin het staatshoofd een dominante rol speelde. Met zijn grondwetswijziging ontfutselde Thorbecke de koning een groot deel van zijn macht; de ministers waren voortaan verantwoordelijk voor het regeringsbeleid.
Betekent dit dat de koning immuun is; dat hij kan doen en laten wat hij wil? Nee, hij staat niet boven de wet. Niet formeel althans, want in de praktijk zal niemand binnen de regering staan te trappelen om de koning een dwingend gezag op te leggen. Een doodenkele keer probeert een burger dat wel. Zoals Edwin de Roy van Zuydewijn, die onlangs prinses Beatrix voor de rechter daagde. De kans dat de ex-koningin daadwerkelijk verschijnt is echter miniem.
Volgens de doctrine is het ook niet nodig de koning dwingend gezag op te leggen. In tegenstelling tot zijn onderdanen wordt hij gewoon niet in staat geacht om onrechtmatig te handelen. Zijn onschendbaarheid – die zich in de praktijk dus zo goed als zeker uitstrekt tot strafrechtelijke immuniteit – is geheel in overeenstemming met de opvatting dat de koning de onafhankelijkheid van de natie belichaamt. De Britten hebben dat kort en bondig geformuleerd als ‘the King can do no wrong’.
Over de vraag of de onschendbaarheid en de strafimmuniteit ook zou moeten gelden voor de particuliere sfeer van de koning – en dus niet in zijn rol als symbool van de eenheid van de natie – zijn de staatsrechtgeleerden het niet allemaal eens, maar de praktijk laat zien dat er in Nederland nooit een staatshoofd voor de rechter is gesleurd. Wie de onlangs verschenen biografieën over koning Willem I, II en III leest, kan zich niet aan de indruk onttrekken dat daarvoor soms best reden is geweest.
Die onschendbaarheid is een raar fenomeen. Of beter gezegd: is dat na de invoering van Thorbeckes grondwet in 1848 steeds meer geworden. De koning maakt deel uit van de regering, maar hoeft daarvoor geen verantwoording af te leggen. Niet aan de beide Kamers, en al helemaal niet aan de Doorsneetjes in het land. We zien steeds vaker dat de verantwoordelijke minister de verantwoording op zich neemt, ook als het gaat om kwesties uit de privésfeer. Regelmatig rukt de minister-president uit om recht te praten wat krom is. Alleen al vanwege de particuliere huizen en het vastgoed van de huidige koning – denk bijvoorbeeld aan Mozambique, Argentinië en Griekenland – moest de verantwoordelijke premier zich in allerlei onmogelijke bochten wringen en betrad hij het diffuse grensgebied van liegen, misleiden en halve waarheden.
‘Het is gewoonterecht dat te pas, maar nog vaker te onpas uit de la wordt gehaald’
Sinds 1848 zijn de ministers eigenlijk geen verantwoording meer schuldig aan de koning, die hen echter wel benoemt, en als de tijd daar is ook weer ontslaat. Aan een inwoner van een republiek valt het echt niet uit te leggen, maar toch is het zo dat onder iedere wet en ieder Koninklijk Besluit naast de handtekening van de verantwoordelijke minister ook die van de koning staat, het zogenoemde contraseign. Hij tekent wel, maar is niet verantwoordelijk.
De koning en de ministers vormen samen de regering, die naar buiten toe altijd als hecht wordt gepresenteerd. ‘Eenheid van de Kroon’ heet die constructie. Ook hier blijft de koning altijd buiten schot en neemt de minister de verantwoordelijkheid op zich. Over die Eenheid bestaat geen wetgeving. Het is gewoonterecht dat te pas, maar nog vaker te onpas uit de la wordt gehaald. Over het wekelijks beraad tussen de premier en de koning bijvoorbeeld mag nooit iets uitlekken omdat dat de Eenheid van de Kroon zou schaden. Onderzoekers krijgen vaak geen toegang tot beleidsstukken omdat het deze Eenheid zou raken.
De grondwet zegt dus dat de koning onschendbaar is en dat de ministers verantwoordelijk zijn. Die verantwoordelijkheid is beperkt tot één persoon: uitsluitend en alleen de koning zelf. Maar ministers die in het nauw komen door het gedrag van een willekeurig lid van de koninklijke familie hebben daar wat op gevonden: de afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid. Prins Bernhard heeft voor hele series voorbeelden gezorgd, maar ook in de affaire rondom Margarita en het huwelijk van haar moeder, prinses Irene, werd het begrip herhaaldelijk tevoorschijn getoverd.
De ministeriële verantwoordelijkheid is intussen zover opgerekt dat in ieder geval de echtgenote van de koning, de ‘vermoedelijke’ troonopvolger – met eventuele echtgenote – en de afgetreden koning – eveneens met eventuele echtgenote – eronder vallen. Maar zo nodig wordt de ministeriële verantwoordelijkheid in de doorgeschoten afgeleide vorm toegepast op alle leden van de koninklijke familie als dat zo in de kraam te pas mocht komen. De reden is meestal dat de minister-president geen gelazer wil over de enige familie in het land wier rechten in de grondwet zijn vastgelegd. Op straffe van electoraal verlies moet je als premier daar verre van blijven. In het geval van Bernhard en zijn rol in de Lockheed-affaire zou het vermoedelijk zelfs electorale zelfmoord hebben betekend wanneer de prins op grond van corruptie achter de tralies was beland.
Ministers zijn in de loop der geschiedenis de ministeriële verantwoordelijkheid steeds meer gaan misbruiken omdat ze er zelf garen bij konden spinnen. Het leerstuk biedt de kans affaires naar eigen inzicht af te wikkelen en die door geheimhouding buiten het zicht van het parlement en de kiezers te houden. Ook wanneer dat hoogst ongewenst is, en mogelijk zelfs in strijd met de wet, omdat het immers niet de koning zelf maar een familielid betreft.
In 2010 vroeg de toenmalige premier Balkenende aan de Raad van State, waarvan de koning officieel voorzitter is, om hem voor te lichten over de ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot de persoonlijke levenssfeer van de koning en zijn familie, zoals geregeld in artikel 10 van de grondwet. Volgens de Raad hebben de koning en de zijnen net zo goed recht op privacy als ieder ander. Wel zijn er verschillende mitsen en maren die rechtstreeks verband houden met hun bijzondere positie, die in de grondwet – maar ook door gewoontes – zijn geregeld. Overigens lijkt die opvatting met een blik op de eerste regel van onze grondwet niet erg consequent: iedereen is in Nederland gelijk, maar volgens diezelfde grondwet blijkt evident dat één familie toch meer gelijk is dan alle andere. Wel heeft de wetgever daaraan wijselijk ‘in gelijke gevallen’ toegevoegd, want het geval van deze familie is natuurlijk een heel andere dan die van de familie Doorsnee. Positieve discriminatie op grond van geboorte mag volgens de grondwet dus wel, zoals de praktijk van de constitutionele monarchie ons dagelijks laat zien.
Niemand zal de koning het recht op een persoonlijke levenssfeer willen ontzeggen, maar in het geval van het koningshuis dringt zich onvermijdelijk de gedachte van ‘wel de lusten maar niet de lasten’ op. De eenzijdig afgedwongen ‘mediacode’ is daarvan een goed voorbeeld. Als publiek figuur moet je nu eenmaal meer slikken dan Jan en Mien Jansen.
Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer is behalve in de grondwet ook vastgelegd in mensenrechtenverdragen en het recht van de Europese Unie. Toen Máxima in 2007 zei dat de Nederlandse nationaliteit niet bestond, was het land te klein. Kon dat zomaar? Mocht dat? Had haar onder de afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid niet de mond moeten worden gesnoerd?
De vraag rees of de afgeleide verantwoordelijkheid niet bij een nieuwe wet moest worden geregeld. Dat wordt lastig. Het raakt immers direct het recht van vrije meningsuiting, naast de bescherming van de privésfeer, die beide geregeld zijn in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid staat op gespannen voet met dit verdrag, dat de fundamentele rechten van alle mensen garandeert, koningen en hun familie niet uitgezonderd. Máxima heeft net als ieder ander het recht om vrijelijk haar mening te uiting, tenzij kan worden aangetoond dat een beperking daarvan in een democratische samenleving op grond van nationale veiligheid, bescherming van goede zeden, gezondheid enzovoort noodzakelijk is.
Ook de media ondervinden last van de doorgeschoten ministeriële verantwoordelijkheid. Toen de Volkskrant inzage vroeg in de correspondentie tussen premier Kok en Willem-Alexander, die toen nog kroonprins was, werd dat geweigerd. Maar een kroonprins is geen koning en dus, zo redeneerde de krant terecht, gold die verantwoordelijkheid niet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inzage afgewezen met de bepaling dat de kroonprins als toekomstige koning een bijzondere positie in het staatsrechtelijk bestel innam
Historici krijgen ook met misbruik van de bepalingen te maken, zoals ik zelf in 2007 heb ervaren. Destijds richtte ik een verzoek aan het ministerie van Buitenlandse Zaken om inzage van stukken over de Lockheed-affaire. Alles werd uit de kast gehaald om dat te voorkomen. De Eenheid van de Kroon zou in gevaar komen, net als de persoonlijke levenssfeer van Juliana en Bernhard. In mijn verweer stelde ik dat dat laatste onmogelijk was, aangezien beiden niet meer in leven waren, en dat privacy volgens de wet stopt bij overlijden.
‘De overheid is niets te dol om toegang tot stukken te verhinderen, zodra een lid van De Familie er negatief in figureert’
De Eenheid van de Kroon werd deze keer door het ministerie voor het gemak aan een andere bepaling in de wet gekoppeld op grond waarvan inzage kan worden geweigerd, namelijk ‘vertrouwelijk overgelegde bedrijfs- en fabricagegevens’. Tussen die beide begrippen bestaat geen enkel verband en geheimhouding van die bedrijfsgegevens was niet relevant. Immers, de techniek van de F-104 Starfighter waar het hier voornamelijk om ging, werd al in de vroege jaren vijftig ontwikkeld. Ruim een halve eeuw later was hij hopeloos verouderd en hooguit nog van museale betekenis. Bovendien hadden vrijwel alle NAVO-landen hun Starfighters in 1985 al vervangen.
Het toont aan dat de overheid niets te dol is om toegang tot stukken te verhinderen, zodra een lid van De Familie er negatief in figureert. In die gevallen sluiten zich de ambtelijke gelederen, want als het onderzoek tot een publicatie leidt die aanleiding geeft tot vragen aan de verantwoordelijke minister worden de betrokken ambtenaren er intern op aangekeken. Daarom proberen ze collectief hun minister uit de wind te houden.
Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid is – zeker als we ernaar kijken uit het oogpunt van persoonlijke levenssfeer en vrijheid van meningsuiting – zozeer uit de tijd dat het aan de Europese rechter zou moeten worden voorgelegd.
Dit artikel werd eerder gepubliceerd in De Republikein. Neem nu een abonnement!
