Opnieuw is het debat over een EU-referendum opgelaaid. Waar dat referendum dan over moet gaan of wat precies de centrale vraag is, blijft meestal onduidelijk. ‘De EU is ondemocratisch, de EU functioneert niet en de EU-elite schrijft de burgers voor wat goed voor ze is.’ Dat zijn de algemene klachten over het democratisch gehalte van de EU. Heel vaak zijn dergelijke analyses gewoon juist. Maar het referendum als panacee voor al deze problemen? Dat is ronduit misleidend. Een basisles Europees Recht is in dezen toch nodig. Voor eerstejaars rechtenstudenten mag het gemeengoed zijn, voor veel reaguurders en opiniemakers niet. De juridische structuur van de EU is namelijk al in de jaren ’60 definitief vastgenageld. In het arrest Van Gend & Loos (1963!) werd door het Europees Hof van Justitie bepaald dat Europese regels rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorde. Dat geldt zelfs voor landen die eigenlijk van oorsprong een dualistisch stelsel hebben, dat wil zeggen een stelsel waarbij verdragen eerst moeten worden omgezet in wetten.
Volgens het Hof doet dat er allemaal niet toe: Europees Recht is van een zelfstandig karakter en werkt altijd door. Doei autonomie van het nationaal recht, doei soevereiniteit. Met het arrest Costa/ENEL (1964) voegde hetzelfde Hof daar nog eens aan toe dat Europese regels altijd boven nationale regels staan. Ze werken dus niet alleen rechtstreeks door, maar hebben ook voorrang in geval van een conflict tussen beide regels. Een toonzettend precedent was voorgoed geschapen.
Natuurlijk zijn er door de jaren heen nog vele arresten geweest. Verdragen zijn aangepast of geheel vernieuwd en er zijn nieuwe landen tot de Unie toegetreden. Er is niet alleen een economische unie gecreëerd, maar ook een muntunie. Die muntunie is veel later pas voorzien van de passende begrotingsregels, en dat is uiteraard een grote fout. Instituties zoals de Europese Raad en het Europees Parlement zijn ook te laat van een formeel-juridisch karakter voorzien. Ze hebben nu ‘tanden’ gekregen, maar bijten heeft niet altijd zin. De grondregels van de Unie staan namelijk fier overeind: Europese regels gaan voor nationale regels en ze werken rechtstreeks door.
Met een nationaal referendum wordt de suggestie gewekt dat de nationale democratie de enige en voorbehouden actor is die de politieke wil van de EU kan bijsturen. Maar daar ligt nu net het probleem. Het zijn de lidstaten zelf geweest die het allemaal hebben laten gebeuren. Het begon al in 1957 met het Verdrag van Rome, toen de zes toenmalige landen het Europees Hof jurisdictie gaven zonder daarbij duidelijk het karakter van de Unie in het Verdrag op te nemen. Dat het Hof zich vervolgens bediende van een onvervalst stukje ‘rechterlijk activisme’ lijkt uit democratisch oogpunt bijzonder kwalijk, maar de lidstaten deden er nooit iets tegen. Ze gingen er grotendeels in mee en accepteerden vervolgens het supranationale karakter van Unierecht. Andere landen sloten zich aan.
Het is dus ook onzinnig om nu alsnog de Europese bevolkingen ‘te laten steunen wat er nu staat’. De fundamentele structuur van de EU is reeds bepaald, zonder dat de bevolkingen om een mening is gevraagd. Is het wenselijk dat Europese regels boven nationale regels gaan? Is het wenselijk dat al die regels zomaar rechtstreeks doorwerken? Als we daarover een referendum hadden willen houden, hadden we het 50 jaar geleden moeten doen. Wat mij betreft had het Hof deze regels nooit zelf mogen maken en had er toen over dergelijke vragen politieke besluitvorming moeten plaatsvinden.
Met het optuigen van één bindend Europees rechtsstelsel, is er niettemin een osmose van Europese en nationale regels ontstaan. Verordeningen van de EU moeten direct gevolgd worden. Bij Europese richtlijnen hebben de lidstaten nog minimale interpretatieruimte, maar bij een foute of te late transformatie kan de Europese Commissie boetes geven. Het Europees Recht vinden we inmiddels terug in tal van nationale wetten en regels. Die vermenging van rechtsordes lijkt nu onomkeerbaar. We kunnen dus wel een referendum houden over verdere bevoegdheidsoverdracht naar de Unie, maar ook zo’n referendum is misleidend. De belangrijkste bevoegdheden zijn al lang overgedragen.
Laten we ons dus liever inzetten voor het instellen van échte democratische mechanismen in de Uniestructuur: een rechtstreeks gekozen Commissie, transnationale kieslijsten voor het Europees Parlement en een betere Europese rechtsbescherming. Die mechanismen kunnen aanvullend zijn op de structuur die reeds geschapen is, maar laten we niet doen alsof er meer mogelijk is. Eén Europese rechtsorde is al decennia lang een gegeven: of we dat nu leuk vinden of niet.
