Er is veel te klagen over de Europese Unie. Dit is niet alleen de mening van veel burgers, maar ook van politici uit heel Europa. Het is ook geen nieuw fenomeen: politieke leiders klagen al lange tijd over allerlei aspecten van de Europese samenwerking. Het enige probleem is: ze willen allemaal iets anders met Europa en dus is het niet gemakkelijk het eens te worden. Toch stond in 2001 voor veel politici vast dat het zo niet langer kon. De Europese Unie moest hervormd worden. Volgens verschillende politici was het doel Europa democratischer te maken.
Hoe kun je dit realiseren als er leiders van 27 landen aan tafel zitten en je het oneens bent terwijl je alleen unaniem kunt beslissen? Dit is de vraag die een groep wetenschappers zich stelde in het boek Reforming the European Union. Zij beschrijven de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon, het verdrag wat eerder de Europese Grondwet heette. Volgens de auteurs was het hervormen van Europa zo ingewikkeld dat het leek alsof het project nooit zou slagen. De oplossing was simpel: de democratie geweld aandoen om zo toch tot hervorming te komen.
Europese politieke leiders waren het met elkaar eens dat het in 2001 gesloten Verdrag van Nice niet werkbaar was in een steeds groter wordende unie met meer bevoegdheden. Leiders waren het vooral eens dat dit verdrag geen oplossingen bood voor de uitdagingen waar Europa voor stond. Toch konden ze niet komen tot consensus over een verdrag wat die oplossingen wel bood. Daarom kwamen ze met een vernieuwing: een Europese conventie – grootschalige vergadering van afgevaardigden – die een nieuw verdrag zou schrijven.
Tijdens dit proces leek het nieuwe verdrag alleen maar te kunnen mislukken. De conventie bestond uit zeer uiteenlopende vertegenwoordigers die het onderling wederom oneens waren. Toen de afgevaardigden uit de conventie het toch eens werden, waren de politieke leiders die hen deze opdracht hadden gegeven het alsnog oneens over de uitkomst. Nadat zij alsnog tot consensus kwamen, kwamen er weer referenda die het verdrag afwezen. Tegen de tijd dat die crisis was overwonnen, werd een nieuwe versie van het verdrag alsnog door de Ierse bevolking afgewezen. Maar uiteindelijk werd ook die hobbel genomen en werd het Verdrag van Lissabon werkelijkheid. Hoe was dat na jarenlange tegenslagen en onenigheid mogelijk?
Het antwoord is dat de hervorming er kwam omdat de totstandkoming ondemocratisch was. De Europese conventie die het oorspronkelijke verdrag schreef, kon alleen tot overeenstemming komen omdat de leiding van de conventie volstrekt willekeurige beslissingen nam en zelfstandig besloot waarover wel of niet ‘consensus’ was bereikt. Of er werkelijk consensus was, deed er eigenlijk niet toe. Het was voldoende dat de voorzitter, de Franse oud-president Giscard d’Estaing, vond dat er consensus was. Regels lagen namelijk nergens vast.
De enige manier waarop politieke leiders de crisis van de negatieve referenda in Nederland en Frankrijk konden overwinnen, was door te doen alsof ze bij meerderheid konden besluiten over het verdrag terwijl unanimiteit nodig was. De meerderheid wilde verder met het nieuwe verdrag en dus gebeurde dat uiteindelijk ook. Individuele landen die dit tegen wilden houden werden genegeerd of tegengewerkt, net zolang totdat ze instemden. Alleen door dissidente landen zo te behandelen, kon het proces verder gaan.
En zo kwam er uiteindelijk een verdrag waarvan niemand had gedacht dat het er ooit zou komen. In 2001 waren de gesprekken over hervorming begonnen en uiteindelijk zou in 2009 het Verdrag ingaan. Er was veel politiek leiderschap nodig om het proces voort te laten gaan, want anders hadden de politici tussentijds de moed allang opgegeven.
Leiderschap ging ten koste van democratie. Regels werden flexibel toegepast en tegenstribbelende landen werden genegeerd. Er waren aanvankelijk veel referenda uitgeschreven om het nieuwe verdrag goed te keuren, maar toen puntje bij paaltje kwam werden veel referenda ingetrokken omdat het voor het proces beter was om het verdrag met een gewone parlementaire meerderheid te laten aannemen. Alleen in Ierland kon men niet om een referendum heen. In landen als Nederland kon dat wel en dus kwam er uiteindelijk geen (tweede) referendum.
Chris Aalberts is auteur van Achter de PVV: waarom burgers op Geert Wilders stemmen. Hij onderzoekt momenteel de relatie tussen burgers en de Europese Unie.
