Update: Ook Australië, Polen en Croatie zullen het verdrag niet ondertekenen.
Op 10 and 11 December 2018 komen regeringsleiders bijeen om een document te ondertekenen dat The Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration heet. Het document is geen verdrag. Het is een soort intentieverklaring. Maar dat maakt het niet minder omstreden.
De verklaring bestaat uit 36 pagina’s vol met kleine lettertjes en is dan ook gortdroog om te lezen. Om de inhoud van het document toch toegankelijk te maken voor iedereen heb ik mij erdoorheen geworsteld en hieronder de samengevatte elementen van belang uitgelicht, vertaald en van persoonlijk commentaar voorzien.
Hongarije en de Verenigde Staten gaan het document sowieso niet tekenen. Hongarije heeft te kennen gegeven enkele wijzigingen en toevoegingen in de verklaring te willen. Blijkbaar is over deze wensen nog geen overeenstemming bereikt. Ik zal de positie van Hongarije aanhalen in de vogelvluchtlezing van de verklaring hieronder. Ook Oostenrijk zegt het verdrag niet te willen tekenen.
In het inleidende stuk van het document wordt verwezen naar ongeveer veertig andere reeds bestaande documenten, handvesten, verklaringen en overeenkomsten, waaronder de Universele verklaring van de Rechten voor de Mens. Dit document wordt daarmee een knooppunt in een web van internationale richtlijnen, regels, afspraken, verplichtingen en rechten. Hoewel in het document expliciet wordt vermeld dat het om een ‘niet-juridisch bindende’ verklaring gaat is het opmerkelijk dat het wel verwijst naar de genoemde Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM), omdat juist artikel vijf van de UVRM heeft bijgedragen tot de migratiecrisis. In deze verklaring staat namelijk in artikel vijf:
“Niemand zal onderworpen worden aan folteringen, noch aan een wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing.”
Dit artikel is door het Europese Hof vaak gebruikt om rechten toe te kennen aan illegale migranten, en wordt als het ware als passe-partout gebruikt om politieke beslissingen buitenspel te zetten. Er is dus wel degelijk een juridische werking mogelijk van een ‘verklaring’, ook al is het geen ‘verdrag’. Er is zelfs een handig handboek verschenen over hoe het UVRM gebruikt kan worden in migratiezaken. Door de verwevenheid van deze verklaring aan andere documenten kleeft er al meteen de verdenking aan dat het niet- juridisch bindend zijn onhoudbaar zal blijken. In hun verwevenheid vormen al deze documenten, overeenkomsten, verklaringen en richtlijnen een enorm spinnenweb: er is voor een handige advocaat altijd wel een draadje te vinden dat naar de gewenste juridische positie leidt.
We vinden de genoemde clausule over het niet juridisch bindend zijn in artikel zeven van het inleidende stuk:
“Het document is niet juridisch bindend en handhaaft de soevereiniteit van naties en hun verplichtingen onder internationaal recht”.
Opmerkelijk is dat Hongarije daaraan wilde toevoegen: ‘Elke staat heeft het soevereine recht om te bepalen wie wordt toegelaten tot zijn territorium’. Blijkbaar was dat een brug te ver voor de opstellers van de verklaring. De soevereiniteit wordt gehandhaafd, maar wel voor zover dat binnen het internationale recht valt. Daarmee geeft men eigenlijk aan dat het vogeltje vrij mag vliegen, maar wel zolang het in het kooitje blijft.
In artikel acht staat:
“We erkennen dat migratie een bron van welvaart, innovatie en duurzame ontwikkeling is in onze geglobaliseerde wereld, en dat deze positieve impact kan worden geoptimaliseerd door betere overheidssturing van migratie”.
Ook later in de verklaring wordt aangestuurd op het uitventen van een positief beeld over migratie en het streven om (onjuiste) berichtgeving die leidt tot een negatief beeld over migratie te bestrijden. Er wordt daarentegen niet genoemd dat het verspreiden van onjuiste informatie die juist leidt tot een positief beeld van migratie moet worden bestreden. Een opmerkelijke asymetrie.
Hongarije wilde dat daarom ook graag wat nuanceren: ‘Wanneer de positive contributie aan ontwikkeling genoemd wordt van migranten en de diaspora-gemeenschap, willen we graag een meer gebalanceerde formulering, die ook uitdrukking geeft aan de uitdagingen van de gemeenschappen die als gastheer dienen’ en: ‘Hongarije gelooft sterk dat naar voren brengen van alleen de positieve economische en sociale impact een unilateraal bericht stuurt’. Ook deze overwegingen van Hongarije waren blijkbaar een brug te ver.
Dan artikel 12 van de inleiding:
“Het verdrag heeft tot doel de risico’s en kwetsbaarheden te verminderen waar migranten mee te maken hebben tijdens verschillende fasen van hun migratie, door hun mensenrechten te respecteren, beschermen en in te vullen en ze zorg en assistentie te geven.”
Het is nogal wat. Voor een ‘niet bindende’ verklaring kan dit een struikelblok zijn. Stel, ik ben migrant en ik lees dit. Ten eerste wordt in dit artikel niet duidelijk gemaakt of het om legale of illegale migranten gaat. Mocht het gaan over legale migranten, dan is de vraag waarom zo’n verklaring nodig is. Dus er wordt aan mij, als wannabe illegale migrant, een verwachting geboden. Zelfs als ik illegaal migreer levert het gastland zorg en bescherming. Dan kom ik illegaal in zo’n gastland en ondervind problemen omdat aan deze ‘niet-bindende’ verklaring geen invulling gegeven wordt. Het lijkt mij dat ik dan tóch schadeplichtigheid kan claimen. Waar is mijn opvang? Waar zijn mijn rechten? Ik moet op straat slapen in mensonterende toestanden. Ik wil een bed, een dak, brood. Het is net als bij de garderobe: je kunt wel een bordje ophangen dat het afgeven van de jas op eigen risico is, maar wie de jas aanneemt, neemt ook verantwoordelijkheid. Het document is misschien ‘non legally binding‘ tussen de lidstaten onderling, maar het heeft een soort van derdenwerking. Ik ben geen jurist maar het lijkt me krachtvoer voor de soort.
In het document wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de term ‘het managen van migratie (‘managing migration‘)’. Een van de Hongaarse verzoeken is (ook) te spreken van ‘voorkomen en indamming van illegale migratie, in plaats van steeds maar het gebruik van ‘het managen van migratie”. Ook dit volkomen redelijke verzoek van Hongarije werd als een steentje in de schoen van deze verklaring beschouwd en er eveneens uitgelaten.
Met bovenstaande zijn we de inleiding (de ‘preamble‘) van de verklaring voorbij en zijn we op pagina 4 van de 31 pagina’s. De inleiding wordt gevolgd door een puntsgewijze opsomming van 32 feitelijke doelstellingen, elk kort genoemd in één of twee zinnen, met verderop in het document een uitgebreide toelichting per doelstelling. Vermeldenswaardig is dat in geen enkele van deze 32 doelstellingen de belangen van landen genoemd worden waarheen gemigreerd wordt. Ook hier moet ik Hongarije weer aanhalen: ‘Hongarije ziet graat een referentie naar nationale competenties of naar de ruimte die lidstaten hebben om te manoeuvreren bij het kiezen en implementeren van hun eigen beleidsafwegingen (arbeidsmarkt of demografisch) waar het gaat om reguliere migratie’. Hongarije wil, kort gezegd, een rem kunnen zetten op het budget dat uitgetrokken moet worden voor al deze wereldverbeterij, en zelf keuzes kunnen maken over het te voeren nationale beleid. Weer geeft de VN niet thuis.
De doelstellingen:
1. Verzamelen en gebruiken van data om beleid op te baseren.
Deze doelstelling is weinig opmerkelijk en geeft aan dat landen gaan samenwerken om gegevens in kaart te brengen en te gebruiken
2. Minimaliseren van negatieve drijfveren en structurele factoren die mensen aanzetten om hun geboorteland te verlaten.
Deze doelstelling gaat over het politiek, economisch en klimaat- en milieutechnisch investeren in landen die een bron van migratie zijn. Waar deze doelstelling aan voorbij gaat is dat juist landen die begonnen zijn zich economisch te ontwikkelen emigratielanden worden. Uit de armste landen wordt nauwelijks gemigreerd, dat is te duur. Uit landen als Polen, bijvoorbeeld, wordt juist enorm veel gemigreerd. De wens om weg te gaan uit een land hangt niet af van de absolute armoede in dat land, maar is een combinatie van de relatieve armoede ten opzichte van mogelijke doellanden en de haalbaarheid en betaalbaarheid van de migratie. Met andere woorden: als we morgen heel Afrika economisch op het niveau van Polen brengen zal dat alleen maar een enorm stimulerende werking op migratie hebben.
3. Verschaffen van accurate en tijdige informatie tijdens alle stadia van migratie.
Deze doelstelling behelst het maken van websites met informatie, het opzetten van informatiepunten op migratieroutes en het uitreiken van folders aan migranten zodra ze op de plaats van bestemming komen. Commentaar lijkt me overbodig. Let u bij het inbreken op het randje?
4. Garanderen dat alle migranten een identiteitsbewijs en adequate documentatie hebben.
In de toelichting van het artikel wordt duidelijk dat landen gaan toezien op het uitdelen van documenten en paspoorten in de bronlanden. Maar ook:
“Het toewijzen van nationaliteit aan kinderen die geboren zijn in een andere staat, vooral in situaties waarin het kind anders statenloos zou zijn”.
Met andere woorden: we gaan ons ervoor inzetten dat iedereen documenten heeft, maar we belonen illegalen die hun paspoort verbranden en dan kinderen krijgen met een automatisch paspoort voor het kind.
Om deze doelstelling helemaal de nek om te draaien wordt nog als doel gesteld:
“Het herzien van de eisen bij centra waar services geleverd worden aan migranten, opdat ook migranten die geen geldige nationaliteit kunnen aantonen niet verstoken blijven van basisservice en opdat hun mensenrechten niet geschonden worden”.
Lees: iedereen moet een geldig identiteitsbewijs, maar aan wie het verbrandt staan alle voorzieningen tot beschikking.
5. Verbeteren van beschikbaarheid en flexibiliteit van reguliere (niet-illegale) migratie.
Deze doelstelling beoogt met name het illegale traject onnodig te maken door betere mogelijkheden te bieden voor mensen die als gevolg van klimaatverandering of natuurrampen zoals droogte moeten migreren. Het voegt aan ‘oorlogsvluchteling’ de categorieën ‘klimaatvluchteling’ en ‘rampvluchteling’ toe.
6. Faciliteren van eerlijke en ethische werving en verzorgen van omstandigheden die fatsoenlijk werk garanderen.
Deze doelstelling gaat over arbeidsrechten voor migranten en toezicht daarop. Het beoogt een doelstelling tegen uitbuiting te zijn en het gelijkstellen van de rechten van migranten aan die van lokale bevolking.
7. Omgaan met en verminderen van kwetsbaarheden van migranten.
Deze doelstelling gaat over het beschermen van migranten tegen etnisch, religieus of geslachts- (‘gender’) gerelateerd geweld en het beschermen van bijvoorbeeld kinderen of oudere migranten en slachtoffers van mensensmokkelaars.
8. Bescherming van het leven en gecoördineerde actie ten aanzien van vermiste migranten.
Deze doelstelling behelst de toezegging vermiste migranten op te sporen en te helpen. Impliciet verwijst dit artikel naar de gevaren waaraan bootvluchtelingen zichzelf onderwerpen.
9. Versterken van de houding ten aanzien van mensensmokkelaars.
Dit punt spreekt voor zich.
10. Voorkomen, bevechten en uitroeien van mensensmokkel in de context van internationale migratie.
Hoe dit niet hetzelfde is als punt 9 of ermee kan worden samengevoegd wordt uit de toelichting niet duidelijk. Men gaat boodschappen doen én brood kopen.
11. Manage grenzen op een geïntegreerde, veilige en gecoördineerde manier.
Het gaat hier vooral over ‘samenwerking’ en ‘managen’ en ‘regulering’, niet over het bouwen van feitelijke fysieke grenzen. In de EU hebben we de Schengen-zone, die beoogt buitengrenzen te bewaken en binnengrenzen te openen om vrij verkeer binnen de zone mogelijk te maken. Maar toen in 2015 Hongarije aan zijn verplichting tot het bewaken van de buitengrens wou voldoen brak de morele hel los en werd het land xenofobie en rechts-extremisme verweten. Artikel 11 van deze verklaring laat ruimte voor een toekomstige tweede spagaat in deze dansvorm.
12. Versterken van zekerheid en voorspelbaarheid van migratieprocedures voor screening, afweging en verwijzing.
Dit artikel is niet slecht vertaald. Het is in het Engels al net zo vaag. Maar het betekent dat procedures meer professioneel, meer helder en sneller moeten worden gerealiseerd. Weer wordt in dit artikel trouwens gesproken over ‘victims of trafficking‘. Alsof mensen die zich laten smokkelen een soort dozen met illegale waar zijn. Hier wordt ook genoemd dat iedereen die claimt een kind te zijn als zodanig behandeld wordt totdat door multi-disciplinaire en onafhankelijke methodes komt vast te staan dat het geen kind is. Het is wel aardig om dit artikel aan te halen.
13. Gebruik detentie slechts als laatste middel en werk naar alternatieven toe.
De toelichting voegt niets toe aan de titel van de doelstelling: detentie wordt niet gezien als middel bij het tegengaan of afhandelen van ongewenste migratie.
14. Verbeter consulaire bescherming, hulp en samenwerking door de hele migratiecirkel heen.
Ook dit artikel is niet minder vaag te vertalen dan de originele formulering. Het lijkt er op dat dit soort artikelen bewust een wat vage ambtelijke omschrijving krijgen om vooral maar niet concreet te hoeven worden. Het artikel gaat over betere samenwerking met de bronlanden van migratie en dus over bijvoorbeeld meer mankracht op ambassades.
15. Het beschikbaar maken van basale diensten aan migranten.
Dit is de ‘we are here‘-clausule in de verklaring, die stelt dat er altijd bed bad en brood moet worden geboden. Ook wordt genoemd dat hun gezondheidszorg moet worden geregeld binnen het nationale plan voor gezondheidszorg en dat opleidingen toegankelijk moeten zijn. Sommige van de artikelen hebben een hoog ‘ben ik nou zo slim of zijn zij nou expres zo gek?’ gehalte. De hele verklaring lijkt bewust geen onderscheid te maken tussen legale migranten en illegale migranten.
16. Stel migranten en gemeenschappen in staat om tot volle inclusie en sociale cohesie te komen.
Men wil zich hard maken voor ‘respect voor wederzijdse culturen, tradities en gebruiken’ en het ‘accepteren van diversiteit’. Er moeten buurthuizen (‘community centers‘) komen waarin kan worden gepraat en waar ‘verhalen kunnen worden gedeeld’. Ik verzin het niet, het staat er echt.
17. Ga discriminatie tegen en promoot feiten gedreven discours om perceptie van migratie te vormen.
Dit is het propaganda-artikel. Zogenaamde ‘hate crime‘ jegens migranten moet worden bestraft en aan slachtoffers hiervan moet hulp worden geboden. Wat ‘hate crime‘ precies is blijft onbeschreven maar het angstige vermoeden rijst dat álle negatieve berichtgeving daaronder kan vallen. Als een nat doekje op de zojuist aangebrachte aambei wordt nog wel even vermeld dat ‘de vrijheid van meningsuiting altijd in ogenschouw moet worden genomen’.
Eng is dat de verklaring ‘tot doel stelt het promoten van onafhankelijke media door mediaprofessionals op te leiden en het stoppen van subsidiëring en materiaal dat systematisch intolerantie, xenofobie, racisme en andere vormen van discriminatie van migranten promoot’.
Dit artikel is een prachtige regenboogkleurige weg geplaveid met goede bedoelingen die rechtstreeks naar de hel leidt. Overheden dienen zich verre te houden van inmenging in en aansturing van berichtgeving door derden. Voor media die zich schuldig maken aan bedreiging en laster hebben we sinds jaar en dag de wet. Daar hebben we geen verdrag voor nodig.
18. Investeer in het ontwikkelen van vaardigheden en faciliteer het wederzijds herkennen en erkennen van vaardigheden, kwalificaties en competenties.
Het gaat om het erkennen van diploma’s en certificeringen maar ook expliciet over niet-formeel opgedane vaardigheden. Het risico is natuurlijk dat deze doelstelling gaat knagen aan ons eigen kwaliteitsniveau. De goedwillende lezer ziet hierin mogelijkheden om internationaal diploma’s beter op elkaar af te stemmen. De kwaadwillende lezer die al wat van het leven heeft gezien concludeert echter, overtrokken maar niet zonder grond, dat binnenkort ook een sjamanistische tandarts in Nederland aan de slag kan.
19. Creëer omstandigheden voor migranten om volledig te kunnen bijdragen aan duurzame ontwikkeling in alle landen.
De titel van deze doelstelling beschrijft voldoende de tekst die er invulling aan geeft. Met als uitlichting dat we ook ‘gerichte hulpprogramma’s en financiële producten gaan ontwikkelen die investeringen van diaspora en ondernemerschap faciliteren’. Er moeten zelfs ‘diaspora bonds‘ komen. Trekt u maar vast de portemonnee. Een bond is namelijk een met winstoogmerk uitgeleend bedrag en een lening is het risicovol plaatsen van geld bij de ontvangende partij. En waar risico’s worden gelopen, worden ‘onvoorziene’ verliezen geleden. Zeker als de uitgifte van geld gebeurt door overheden in plaats van partijen die op hun eigen geld zitten als kippen op hun eieren.
20. Promoot het sneller, veiliger en goedkoper uitvoeren van afdrachten en bevorder financiële inclusie van migranten.
Dit is een heel moeilijke manier om te zeggen dat betalingsverkeer naar thuislanden gemakkelijker moet en dat daar meer geld heen moet.
21. Werk samen bij het faciliteren van een veilige en waardige terugkeer en heropname in het thuisland, en een blijvende herintegratie.
Deze doelstelling wordt gevolgd door een betoog waarin het woord ‘gender-inclusiviteit’ voorkomt maar dat vooral gericht is om ook nadat vreemdelingen zijn teruggekeerd naar het thuisland de zich verbindende landen nog verantwoordelijkheid voor deze personen blijven dragen.
22. Bewerkstellig mechanismen voor de portabiliteit van sociale zekerheid en verdiende fondsen.
De Nederlandse pensionair die meer dan een half jaar per jaar in Mallorca woont wordt gekort op het pensioen, maar we moeten vooral wel zorgen dat wat door buitenstaanders aan claims is opgebouwd kan worden geclaimed in het land van herkomst…
23. Versterk internationale samenwerking en globale samenwerkingsverbanden for een veilige, ordentlijke en reguliere migratie.
Dit artikel bevat de frase ‘in the spirit of solidarity’, (‘met de geest van solidariteit’). Het betekent dat de onderdelen van deze verklaring solidair gedragen moeten worden ‘including through the provision of financial and technical assistance‘. Kortom: als een land niet aan de verplichtingen voldoet is het zaak dat andere landen inspringen met geld en middelen. De landen die moeten bijspringen worden nog nèt niet met name genoemd.
Inmiddels, na het doorspitten van het document, werd duidelijk dat ook Oostenrijk zich terugtrekt. Daarmee staat het aantal uitstappers op vier: de VS, Australië, Hongarije en Oostenrijk. Ik ben van mening dat Nederland ook niet moet tekenen, maar gezien het volharden van onze regering ga ik er van uit dat dit onhaalbar is. Daarom heb ik een paar aanbevelingen geformuleerd:
– Maak expliciet dat aan de verklaring geen rechten kunnen worden ontleend door derden en dat hij niet kan worden gebruikt in enige juridische context. De huidige one-liner dat het document ‘niet-bindend’ is, is niet sterk genoeg
– Neem de aanbevelingen van Hongarije alsnog over:
1. Kom overeen dat nog altijd soevereine staten zelf de eindbeslissing maken, binnen de ruimte om te manoeuvreren in het internationale recht, wie wel en niet toegang krijgt tot het land.
2. Maak positieve communicatie over migratie geen speerpunt. Beter is het de clausules over communicatie te verwijderen. Het is pure propaganda.
3. Neem clausules op die de belangen van de ondertekende staten behartigen en balanceren met die van migranten. Uiteindelijk zijn de ondertekenaars van het document volksvertegenwoordigers van de landen waarin ze gekozen zijn. Hun primaire taak is staan voor de belangen van hun kiezers, hun taak om voor de rest van de wereld te zorgen is daaraan secundair.
4. Beschrijf beter de plichten van migranten, met name illegale migranten. Beschrijf mogelijkheden tot in hechtenis neming van illegalen en verregaande bevoegdheden voor uitzetting.
5. Beschrijf dat landen uitvoering zullen geven aan deze verklaring naar draagkracht en vermogen. Soms keert de wal het schip, soms zijn maatregelen of gevolgen die voortvloeien uit een verklaring of overeenkomst gewoon disproportioneel of onredelijk. Bijvoorbeeld wanneer een land zich moet verbinden aan de voorwaarde dat een migrant alleen mag worden uitgezet naar een land met ‘menswaardige omstandigheden’. Als de migrant thuis moet lopen naar de waterpomp omdat er geen stromend water is, dan is dat maar zo. Het is onredelijk te verwachten dat een westers land eerst wereldwijd een watersysteem moet leveren voordat het tot uitzetting kan overgaan.
6. Beschrijf het streven naar het implementeren van goede en strenge grenscontrole. Een goed grenscontrole is één van de primaire taken van elk soeverein land. Al het andere komt daar achter aan. Het is waanzinnig dat dit niet punt één van deze verklaring is.
– Stop met het uitsluitend focussen op de bescherming van illegale migranten. Dat we ze het hoofd niet mogen afhakken weten we wel, dat behoeft niet zoveel woorden. Maar maak ook duidelijk dat illegale migratie een misdaad is die gewoon bestraft kan en zal worden en maak van bestraffing ook een speerpunt.
– Maak duidelijk dat de werking van artikel 5 van de UVRM (‘Niemand zal onderworpen worden aan folteringen, noch aan een wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing’) geen enkel handvat meer zou mogen bieden aan wie illegaal migreert voor zover het verblijfsrechten in of zorgplicht ván het ontvangende land betreft. Illegaal verblijf in een land kan niet langer betekenen dat dit land de plicht heeft voor een menswaardig bestaan te zorgen. Dit leidt in Amsterdam bijvoorbeeld tot de situatie dat de We-are-here-beweging al circa vijftig keer een pand heeft kunnen kraken zonder dat die mensen gewoon uitgezet kunnen worden.
Mevrouw Kaag, meneer Blok, Meneer Rutte: u bent altijd zo goed met inlegvellen, er is werk aan de winkel!
Lees ook: dossier Verdrag van Marrakesh.
