In de Grondwet staan de spelregels van de politiek. De Tweede Kamer moet die spelregels handhaven, maar Kamerleden lijken daar steeds minder toe bereid. Dat heeft te maken met onbekendheid met de Grondwet, maar komt ook voort uit opportunisme. Sommige partijen hebben de Grondwet tot inzet gemaakt van politieke spelletjes. Dat laten de ontwikkelingen zien rondom het correctief referendum. Maar dat tonen ook andere wetsvoorstellen, waarbij partijen bewust de Grondwet opzij hebben gezet. De discussie over het ongrondwettelijk handelen van de Tweede Kamer begon in 2003 in de Eerste Kamer. Als jonge senator was ik vanaf het begin bij dit debat betrokken.
De ondertitel van dit artikel is niet van mijzelf, maar heb ik geleend van toenmalig PvdA-senator Erik Jurgens, die in maart 2003 een opiniestuk schreef in Trouw. Kort daarna werd ik zelf lid van de Eerste Kamer en maakte ik het begin mee van een discussie over de omgang met de Grondwet, die tot de dag van vandaag duurt. Een debat over de wijze waarop het parlement de Grondwet kan veranderen. Dat moet altijd in twee stappen. Eerst moeten Tweede en Eerste Kamer een voorstel voor verandering van de Grondwet met een gewone meerderheid goedkeuren. Na verkiezingen moeten beide Kamers deze wet opnieuw behandelen en met twee-derde meerderheid goedkeuren. Dit is een ingewikkelde procedure – maar dat is niet voor niets. Een belangrijke reden is dat een tijdelijke meerderheid niet alleen de spelregels kan veranderen, maar dat daarvoor ook altijd een deel van de oppositie nodig is. In 2003 is deze procedure fout gegaan. Senator Erik Jurgens wilde daarom een debat, om problemen met de Grondwet in de toekomst te voorkomen.
Maar eerst even terug naar mei 1999, toen door het ‘nee’ van VVD-senator Hans Wiegel voor het eerst een wet voor een correctief (bindend) referendum strandde, in wat later de ‘Nacht van Wiegel’ werd genoemd. Het eerste Paarse kabinet (VVD, PvdA, D66) had deze wet met een meerderheid door de Tweede en Eerste Kamer gekregen. Na nieuwe verkiezingen kreeg het tweede Paarse kabinet ook de vereiste twee-derde meerderheid in de Tweede Kamer, maar VVD-er Wiegel blokkeerde in zijn eentje die meerderheid in de Eerste Kamer. Daarmee was de wet van tafel en moest men weer van vooraf aan beginnen. Deze tweede referendumwet was in 2003 voor de Eerste Kamer aanleiding om vraagtekens te zetten bij het grondwettelijk handelen van de Tweede Kamer. De oorzaak was het bijzonder snelle einde van het eerste kabinet Balkenende (VVD, CDA, LPF), dat in juli 2002 aantrad, maar in oktober 2002 alweer viel, waarna in januari 2003 nieuwe verkiezingen volgden.
De Grondwet is heel duidelijk: nadat een voorstel voor wijziging van de Grondwet door de Tweede en Eerste Kamer is aangenomen, moet dezelfde wet ‘na verkiezing en installatie van de nieuwe Tweede Kamer’ opnieuw worden behandeld (artikel 137, 4). In deze tweede lezing moet twee-derde opnieuw met de wijziging instemmen. Reden is onder meer – zoals ik al zei – dat niet een tijdelijke meerderheid alleen de spelregels kan veranderen, maar altijd een deel van de oppositie met het voorstel moet instemmen. Maar de Grondwet heeft geen rekening gehouden met de capriolen van de LPF – de nazaten van Pim Fortuyn. Die slaagden er binnen drie maanden in om hun eigen regering ten val te brengen. In die relatief korte tijd was de Tweede Kamer er niet in geslaagd om een aantal wijzigingen van de Grondwet – waaronder die voor het correctief referendum – op tijd te behandelen.
Na de verkiezingen van januari 2003 trad een nieuwe Tweede Kamer aan, in een andere samenstelling. Die besloot om de voorstellen alsnog te behandelen. Een aantal senatoren – onder wie ikzelf – vroeg zich af of dit wel in overeenstemming is met de Grondwet. In maart 2004 stelde de Eerste Kamer in een debat dat deze wijze van behandeling zou kunnen leiden tot misbruik, omdat een wijziging van de Grondwet op de plank konden blijven liggen. Tot het moment dat er een Tweede en Eerste Kamer zouden komen waar wel voldoende meerderheid zou zijn. Ook de Raad van State liet in een advies (PDF) weten dat dit zeker níet de bedoeling is. Maar toch is dit juist wél wat partijen in de Tweede Kamer later zouden doen. Om problemen te voorkomen deed de Raad van State het voorstel om wijzigingen van de Grondwet in de toekomst op de eerste dag van de nieuwe Kamer in te dienen.
Na het sneuvelen van de eerste referendumwet in 1999 werd in 2005 tóch een referendum gehouden, over de Europese Grondwet. Om dit referendum mogelijk te maken werd een speciale wet ingediend. Niet voor een ‘correctief’ (bindend), maar voor een ‘raadgevend’ (adviserend) referendum. Dit voorstel had als voordeel dat we de Grondwet niet hoefden te veranderen en de wet dus in één keer kon worden behandeld. Deze wet was een initiatief van GroenLinks, PvdA en D66. Het referendum zelf – dat op 1 juni 2005 werd gehouden – was een groot succes. Het had een hoge opkomst en een duidelijke uitslag: de bevolking zei ‘nee’. Maar het kabinet Balkenende III (CDA, VVD, D66) legde de uitslag desondanks naast zich neer. Het kabinet Balkenende IV (CDA, PvdA, ChristenUnie) besloot in 2007 toch het Verdrag van Lissabon te tekenen, dat nagenoeg hetzelfde was als het EU-verdrag van 2005.
Nadat ik in 2006 lid was geworden van de Tweede Kamer, ontstond hier opnieuw discussie over de manier waarop we zouden moeten omgaan met wijzigingen van de Grondwet. Dat leidde tot een aantal debatten en in december 2009 tot een notitie van de regering (PDF), die aan alle twijfel een einde zou moeten maken. Afgesproken werd dat wijzigingen van de Grondwet voortaan zo snel mogelijk na nieuwe verkiezingen zouden moeten worden ingediend, het liefst op de eerste dag dat de nieuwe Kamer bij elkaar zou komen. De regering bevestigde ook dat het ‘zeer onwenselijk’ zou zijn als indieners lang wachtten met de behandeling, zodat deze Kamer daar niet meer over zou kunnen stemmen, ‘met als achterliggende reden dat een “gunstiger” samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien.’
Ik was blij dat er eindelijk helderheid was, want met de Grondwet kun je niet voorzichtig genoeg zijn. Het is de taak van de Tweede Kamer om de Grondwet te handhaven, omdat niemand anders dit kan doen. Het was Femke Halsema die dit wilde veranderen en ook de rechter een rol wilde geven om te beoordelen of wetten voldoen aan de Grondwet. De SP heeft dit voorstel altijd van harte gesteund. Maar juist bij de behandeling van deze wet heeft GroenLinks ook de spelregels overtreden. Halsema heeft deze wet voor ‘constitutionele toetsing’ door de rechter in 2002 ingediend. Na intensieve besprekingen werd de wet in 2004 aangenomen door de Tweede Kamer en in 2008 door de Eerste Kamer. Omdat voor deze wet wijziging van de Grondwet nodig was, moest het voorstel na verkiezingen voor een tweede keer worden behandeld. Die verkiezingen waren in juni 2010, maar daarna werd de behandeling van deze wet plotseling gestopt.
GroenLinks begon in 2010 de spelregels naar haar hand te zetten, juist op een manier die we met de afspraken van 2009 hadden willen voorkomen. De partij weigerde de wet-Halsema in te dienen. De reden was vrij ontluisterend, zo bleek tijdens een overleg in de Tweede Kamer op 11 april 2012. In dit debat vroeg ik, samen met SGP-er Kees van der Staaij, GroenLinks-Kamerlid Rik Grashoff opheldering over de voortgang van de wet-Halsema: ‘Dat is een heel goede vraag. Op dit moment is er echter, plat gezegd, geen meerderheid te vinden voor dit initiatief’. Grashoff zei ook dat zijn partij de behandeling van de wet graag zou voortzetten als er in de toekomst toch een voldoende meerderheid zou komen. Maar dit was precies de koehandel die we met de afspraken van 2009 wilden voorkomen. Ik heb de partij daar toen ook nadrukkelijk op gewezen.
Ondanks de waarschuwingen liet GroenLinks de wet-Halsema toch op de plank liggen, tot de verkiezingen van 2012, waarna het voorstel alsnog werd ingediend. Het is volgens mij een fout geweest dat de Kamer daarmee heeft ingestemd. De behandeling van de wet-Halsema begon in maart 2015, maar werd daarna niet afgemaakt – opnieuw met het argument dat voldoende meerderheid nog altijd ontbrak. Na de verkiezingen van maart 2017 bleek de wet nog altijd bij de partij in de lade te liggen. Op 11 april heb ik in de Tweede Kamer opheldering gevraagd aan de minister van Binnenlandse Zaken en op 31 mei, samen met Kees van der Staaij, opnieuw. Minister Plasterk bevestigde dat verdere behandeling van de wet niet meer kan. Samen met Van der Staaij heb ik toen een motie ingediend om dit ook vast te leggen en af te ronden.
Daarna werden we toch wel verrast door de verwijten van GroenLinks-Kamerlid Nevin Özütok, die het ‘echt stijlloos’ noemde dat de Tweede Kamer haar partij aan de spelregels wilde houden. Dat kan onbekendheid met de materie zijn geweest, hoewel Grashoff lid is van de huidige GroenLinks-fractie. De gebeurtenis heeft mij echter wel bevestigd dat ik er goed aan heb gedaan om Kamerleden van GroenLinks, PvdA en D66 de afgelopen maanden flink achter de broek te zitten over hun wet voor een correctief referendum. Omdat deze Kamerleden opnieuw probeerden om de spelregels naar hun hand te zetten. De reden waarom zij dit deden is bijzonder: dit keer wilden deze partijen de behandeling van hun wet niet ophouden omdat er onvoldoende steun voor is, maar juist omdat deze partijen hun eigen wet niet meer willen steunen.
Daarmee is een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan de lange discussie over de herziening van de Grondwet. GroenLinks, PvdA en D66 hebben zélf een wet voor een correctief referendum gemaakt, maar diezelfde partijen wilden hun eigen wet nu in een diepe lade stoppen. Waarna plotseling ikzelf – als lid van een andere partij – dit referendum moet gaan verdedigen. Dit begon allemaal met een brief van Plasterk, die de Tweede Kamer twee dagen voor de verkiezingen ontving. Waarin de minister opheldering vroeg over de referendumwet van GroenLinks, PvdA en D66. Blijkbaar was men ook op het ministerie de wet van Halsema niet vergeten. En wilde men deze keer problemen met de Grondwet zien te voorkomen. De minister wilde van de indieners weten of zij bereid waren hun wet voor een correctief referendum in te dienen – en ook wanneer dit zou gaan gebeuren.
Het wetsvoorstel voor een correctief referendum van GroenLinks, PvdA en D66 werd in april 2013 door de Tweede Kamer aangenomen en in april 2014 door de Eerste Kamer. Tegelijk met dit voorstel voor een bindend referendum is door dezelfde partijen ook een voorstel ingediend voor een raadgevend referendum. Daarvoor hoeft de Grondwet niet te worden veranderd en is één behandeling voldoende. Deze wet trad in juli 2015 in werking en geeft burgers de mogelijkheid om zelf een referendum af te dwingen. Dat gebeurde voor het eerste op 6 april 2016, toen een referendum werd gehouden over het Verdrag met Oekraïne. Daarbij zei de bevolking opnieuw in grote meerderheid ‘nee’. Maar ook dit keer besloot een meerderheid van de Tweede en Eerste Kamer – na een juridisch niet-bindend ‘inlegvel’ van premier Rutte – in te stemmen.
Het ‘nee’ in het Oekraïne-referendum was voor GroenLinks en de PvdA reden om van voorstanders van het referendum tot tegenstanders te worden – en ook bij D66 nam het enthousiasme voor dit oude kroonjuweel plotseling af. Ik vreesde toen dat deze partijen opnieuw aan de haal zouden gaan met de Grondwet, zoals eerder met de wet-Halsema was gebeurd. Volgens de afspraken van 2009 zou de wet bij voorkeur moeten worden ingediend op de eerste dag dat de Tweede Kamer bij elkaar zou komen, dat was op 23 maart. Maar op die dag gebeurde er niets. En in de weken daarna ook niet. Op 11 april heb ik GroenLinks, PvdA en D66 daarom om opheldering gevraagd, maar de partijen weigerden die te geven. Op 20 april vroeg ik deze partijen opnieuw naar de stand van zaken en heb ik de Tweede Kamer nóg een keer verteld dat dit optreden in strijd is met de Grondwet.
Op 11 mei heb ik GroenLinks, PvdA en D66 voor een derde keer gevraagd wanneer zij zouden voldoen aan hun grondwettelijke plicht en hun eigen wet opnieuw zouden indienen. Toen weer bleek dat zij daartoe niet bereid waren, heb ik op 23 mei hun referendumwet maar zelf ingediend en besloten om die wet dan maar zelf te gaan verdedigen. Daarmee heb ik ongewild parlementaire geschiedenis geschreven. Het is nog nooit voorgekomen dat Kamerleden in eerste instantie voldoende steun kregen voor hun wetsvoorstel, maar daarna niet meer bereid waren om hun eigen voorstel te verdedigen. Toch ga ik die discussie in de Kamer graag aan, omdat ik vind dat burgers het recht moeten hebben om hun vertegenwoordigers terug te fluiten. En omdat ik vind dat een ‘nee’ van de bevolking ook altijd een ‘nee’ moet zijn voor de politiek. Bovendien vind ik dat Kamerleden de spelregels van de politiek niet zomaar naar hun eigen hand mogen zetten. Ik ben benieuwd naar de reacties en zie uit naar de discussie.
Ronald van Raak maakte eerder reconstructies van discussies over Nederland en de NSA en de strijd voor bescherming van klokkenluiders.
