Het referendum lijkt wel kleefkruid. Hoe meer de Tweede Kamer probeert om er vanaf te komen, des te harder blijft dit democratische middel plakken. Een voorstel voor een bindend referendum werd door de Kamer eerst aangenomen, maar daarna weer gestopt. Door GroenLinks, PvdA en D66 nog wel, dezelfde partijen die het voorstel zelf ooit hadden gedaan. D66-minister Ollongren moet het bestaande adviserende referendum afschaffen, dat ook oorspronkelijk een voorstel was van deze drie ‘progressieve’ partijen. De wet om het referendum af te schaffen ligt nu bij de Eerste Kamer, die eveneens moet besluiten of over het afschaffen van dit democratisch recht een referendum kan worden gehouden. Donderdag kwam een staatscommissie onder leiding van Johan Remkes met het advies om het referendum te behouden. Aan het Binnenhof regeert de angst voor het volk, maar het referendum laat zich niet meer in de fles stoppen.
Het was erg vreemd, eigenlijk was het onbegrijpelijk en ook wel een beetje zielig. Op dinsdag 20 februari 2018 moest minister Ollongren in de Tweede Kamer de afschaffing van het raadplegend referendum verdedigen – een kroonjuweel van D66. Deze minister van D66-huize zei toen dat het referendum ‘niet heeft gebracht wat ervan werd verwacht.’ Dat klopt, maar dat kwam niet door het referendum zélf. Dat is de laatste jaren met succes gebruikt, in 2005 over de Europese Grondwet, in 2016 over het Verdrag met Oekraïne en in 2018 over de Sleepwet. De teleurstelling kwam vooral door de manier waarop de politiek is omgegaan met de uitslag van deze referenda. Drie keer zei de bevolking ‘nee’, maar zei de politiek ‘ja’. Telkens stond de Tweede Kamer tegenover haar eigen kiezers. Volgens premier Mark Rutte is het referendum niet te verenigen met onze vertegenwoordigende democratie, waarin het parlement het laatste woord heeft. Maar bijna alle landen in Europa hebben een referendum, behalve België en Bosnië – in dat lijstje dreigen wij nu ook te komen staan. De kiezers kiezen de Tweede Kamer, de mensen die hen moeten vertegenwoordigen. In een referendum kunnen die kiezers hun vertegenwoordigers adviseren en corrigeren, op het moment dat de Tweede Kamer besluiten neemt die de bevolking helemaal niet wil. Dat is juist een kroon op de democratie, een kroon die de regering nu wil afbreken. Niet zozeer omdat het referendum de democratie aantast, maar juist omdat het referendum de democratie versterkt. De houding in Den Haag is een teken van angst voor het volk.
Ook de afschaffing van het referendum is omgeven met angst. De invoering van het referendum gebeurde in 2015 bij wet, het afschaffen van dit democratisch recht moet dus ook bij wet gebeuren. In de referendumwet staat dat de bevolking een uitspraak kan doen over wetten die door het parlement zijn aangenomen. Daarom zou heel goed een referendum kunnen worden gehouden over het afschaffen van het referendum. Dat zou ook logisch zijn, omdat het referendum een recht is van de bevolking zélf, die daarover dus ook het laatste woord moet hebben. Maar in de wet om het referendum af te schaffen is opgenomen dat over deze afschaffing geen referendum kan worden gehouden. Dit wordt door staatsrechtgeleerden hevig aangevochten, maar is door de Tweede Kamer toch geaccepteerd. Het debat over de afschaffing van het raadgevend referendum was echter niet de vreemdste discussie die ik in de Tweede Kamer heb gevoerd. Dat was zonder twijfel het Kamerdebat over de wet voor een bindend referendum, op woensdag 27 september 2017. Die dag had ik in de Kamerbankjes moeten zitten, om de mensen in vak ‘K’ (waar normaal de ministers zitten) kritisch te ondervragen. Maar die dag zat ik zélf in vak ‘K’ om deze wet te verdedigen, een wet die helemaal niet van mij was. De wet voor een bindend referendum was ooit gemaakt door GroenLinks, PvdA en D66. In april 2013 had de Tweede Kamer deze wet goedgekeurd en een jaar later had ook de Eerste Kamer ‘ja’ gezegd. Voor dit bindend referendum moest de Grondwet worden veranderd en daarvoor moest de wet na de verkiezingen opnieuw worden goedgekeurd.
Ik heb die dag in vak ‘K’ mijn werk zo goed mogelijk gedaan en de wet met verve verdedigd, maar ik kon niet voorkomen dat GroenLinks, PvdA en D66 tegen deze wet stemden. Hun eigen wet dus, die ze zélf ooit hadden gemaakt en die deze partijen eerder met succes door het parlement hadden gekregen. Hoe dat zo is gekomen is een opmerkelijke geschiedenis, die veel laat zien over de omgang met het referendum. Dit is bovendien een geschiedenis die mij ook persoonlijk is blijven achtervolgen, vanaf het moment dat ik in 2003 het Binnenhof betrad – eerste als lid van de Eerste Kamer. Het referendum in 2005 over de Europese Grondwet heeft ook mijn eigen toekomst mede bepaald, al is het maar omdat deze campagne een einde heeft gemaakt aan mijn wetenschappelijke carrière aan de UVA in Amsterdam.
Het eerste interview dat ik had met het Amerikaanse Fox News was bijzonder kort. Het was de avond van 1 juni 2005 – en het was al laat. Op deze dag was in Nederland het referendum over de Europese Grondwet gehouden en de SP vierde feest in Artis in Amsterdam. Voor veel jonge SP’ers was dit een leerzame campagne geweest, omdat zij voor het eerst in debat waren geweest met ervaren Kamerleden en ministers. Zelf was ik sinds twee jaar lid van de Eerste Kamer, maar dit was ook voor mij een heel spannende tijd. De internationale media had zich die avond massaal verzameld in Artis en overal werd aan SP’ers in vele talen gevraagd om uit te leggen wat deze dag toch in dit kleine land was gebeurd. Want het altijd zo eurogezinde Nederland had massaal tegen de Europese Grondwet gestemd. Iemand stelde zich voor als een verslaggever van Fox News en zei dat ik zo live in de uitzending zou zijn. Precies op het moment dat de camera ging draaien, begon achter ons een ruige rockband te spelen. Ik wist nog net uit te schreeuwen dat vanaf nu in Europa een ander geluid zou klinken, maar verder moet ik onverstaanbaar zijn geweest. Misschien was dit wel symbolisch. Het derde kabinet Balkenende (CDA, VVD, D66) besloot het ‘nee’ van de mensen naast zich neer te leggen. Het vierde kabinet Balkenende (CDA, PvdA, ChristenUnie) tekende in 2007 alsnog het Verdrag van Lissabon, dat in wezen niet anders was dan het verdrag van 2005. Dit negeren van het ‘nee’ heeft het vertrouwen van mensen in de politiek blijvend aangetast – zoals later nog zou blijken.
Ook voor mijn eigen toekomst was dit referendum belangrijk, omdat het op een opmerkelijke wijze een einde maakte aan mijn wetenschappelijke toekomst. In de Eerste Kamer zaten veel academici, namens allerlei politieke partijen. Universiteiten zijn meestal trots als één van hun medewerkers senator wordt, want dit is een functie met aanzien en invloed. In de afdeling geschiedenis van de Universiteit van Amsterdam waar ik toen werkte (en waar ik ook was gepromoveerd) werd mijn verkiezing tot senator voor de SP echter bijzonder ijzig ontvangen. Een hoogleraar die mede verantwoordelijk was voor mijn baan, vroeg of ik wel besefte dat mijn keuze voor de SP slecht zou zijn voor mijn academische carrière. De situatie werd nog moeilijker toen ik voor het referendum van 2005 campagne ging voeren tegen de Europese Grondwet. De studenten stonden giechelend op de gang toen mijn Kamergenoot opstond, naar mijn bureau liep en uitriep: ‘Hoe haal je dit toch in je hoofd!’ De goede man was actief in de PvdA, zoals veel meer van mijn collega’s (jonge medewerkers waren vaker lid van GroenLinks). Iemand die aan een universiteit werkte, die hoorde niet zulke opvattingen te hebben. Dat was ‘populistisch’ en ‘nationalistisch’ en een historicus onwaardig. Maar mijn kritiek op deze Europese Grondwet was juist ingegeven door het verleden, omdat na de Tweede Wereldoorlog landen in Europa steeds beter waren gaan samenwerken. De laatste jaren werd die samenwerking echter steeds meer afgedwongen, met de euro en de interne markt, die mensen huiverig en bang maakten voor ‘Europa’.
Het was opvallend dat ik deze discussie in 2005 overal kon voeren, in elk zaaltje, in elk café en overal op straat, maar niet op de universiteit waar ik werkte. Ik merkte toen ook hoe groot de tegenstelling was tussen de intellectuele elite en gewone mensen. Al die ‘progressieve’ politici hadden wel de pretentie dat zij de belangen van de bevolking dienden, maar bleken niet bereid om naar diezelfde mensen te luisteren. Ik had dit ondertussen ook wel begrepen: als ik al een academische carrière had nagestreefd, dan kon ik die vanaf nu wel vergeten. Wees gerust, ik kijk zeker niet om in wrok. In tegendeel zelfs, ik heb een heel mooie tijd op de universiteit gehad. Bovendien kon ik nu voluit ‘ja’ zeggen toen mijn partij mij in 2006 vroeg voor de kieslijst van de Tweede Kamer. Waar het referendum weer op mij wachtte.
‘Tweede Kamerleden schenden de Grondwet.’ Onder deze prikkelende titel schreef toenmalig PvdA-senator Erik Jurgens in maart 2003 een opiniestuk in Trouw. Een paar maanden later werd ik zelf lid van de Eerste Kamer en maakte ik het begin mee van een lange discussie over de omgang met de Grondwet, die tot de dag van vandaag voortduurt. Dat is een debat over de wijze waarop het parlement de Grondwet kan veranderen. Dat moet altijd in twee stappen. Eerst moeten de Tweede en Eerste Kamer een voorstel voor verandering van de Grondwet met een gewone meerderheid goedkeuren. Na nieuwe verkiezingen moeten allebei de Kamers de wet opnieuw bespreken en daarna met een twee derde meerderheid aannemen. Zo voorkomen we dat een gewone meerderheid de spelregels van de politiek kan veranderen. In 2003 is deze procedure fout gegaan. Senator Erik Jurgens wilde daarom een debat, omdat deze regels niet voor niets in de Grondwet staan. Maar eerst even terug naar mei 1999, toen door het ‘nee’ van VVD-senator Hans Wiegel voor het eerst een wet voor een bindend (correctief) referendum strandde – later werd dit de ‘Nacht van Wiegel’ genoemd. Het eerste Paarse kabinet (VVD, PvdA, D66) had deze wet met een gewone meerderheid door de Tweede en de Eerste Kamer gekregen. Na nieuwe verkiezingen kreeg het tweede Paarse kabinet ook de vereiste twee derde meerderheid in de Tweede Kamer, maar VVD-er Wiegel blokkeerde in zijn eentje de wet in de Eerste Kamer. Daarmee was deze grondwetswijziging van tafel en moest de regering weer helemaal opnieuw beginnen.
Deze tweede referendumwet was in 2003 voor de senaat (als gezegd) reden om vraagtekens te plaatsen bij het grondwettelijk handelen van de Tweede Kamer. De oorzaak was het wel heel snelle einde van het eerste kabinet Balkenende (VVD, CDA, LPF), dat in juli 2002 aantrad maar in oktober 2002 alweer viel. In januari 2003 volgden daarop nieuwe verkiezingen. De Grondwet is heel duidelijk: nadat een voorstel voor wijziging van de Grondwet door de Tweede en Eerste Kamer is aangenomen, moet de wet ‘na verkiezing en installatie van de nieuwe Tweede Kamer’ opnieuw worden behandeld (GW, artikel 137, lid 4). Een nieuw gekozen parlement moet hier direct over beslissen. Zo kan vals spel voorkomen worden, als indieners een wet in een lade zouden willen stoppen om weer nieuwe verkiezingen af te wachten. De Grondwet had echter geen rekening gehouden met de capriolen van de LPF, de nazaten van Pim Fortuyn. Die slaagden er binnen drie maanden in om hun eigen regering ten val te brengen. In die relatief korte tijd was de Tweede Kamer er niet in geslaagd om een aantal wijzigingen van de Grondwet – waaronder die voor het bindend referendum – op tijd te behandelen. Na de verkiezingen van januari 2003 trad een nieuwe Tweede Kamer aan, die de voorstellen alsnog ging bespreken. Een aantal senatoren – onder wie ikzelf – vroeg zich af of dit wel in overeenstemming was met de Grondwet. In maart 2004 stelde de Eerste Kamer in een debat dat deze wijze van behandeling zou kunnen leiden tot misbruik, als wijzigingen van de Grondwet bleven liggen tot er eindelijk een twee derde meerderheid zou zijn.
Na het sneuvelen van de eerste referendumwet in 1999 werd in 2005 tóch een referendum gehouden, over de Europese Grondwet. Om dit referendum mogelijk te maken werd een speciale wet ingediend. Niet voor een ‘correctief’ (bindend) referendum, maar voor een ‘raadgevend’ (adviserend) referendum. Dit voorstel had als voordeel dat we de Grondwet niet hoefden te veranderen en de wet dus in één keer kon worden behandeld. Deze wet was ook een initiatief van GroenLinks, PvdA en D66. Het referendum zélf – dat op 1 juni 2005 werd gehouden – was een groot succes. Er was een hoge opkomst en een duidelijke uitslag: de bevolking zei duidelijk ‘nee’. Maar het kabinet Balkenende III legde de uitslag naast zich neer. Dat deden ook progressieve partijen die eerder hadden belooft de uitslag te zullen respecteren.
Nadat ik in november 2006 lid was geworden van de Tweede Kamer, ontstond hier opnieuw discussie over de manier waarop we moeten omgaan met wijzigingen van de Grondwet. Dat leidde tot een aantal debatten en in december 2009 zelfs tot een notitie van de regering, die aan alle twijfel een einde moest maken. Daarin werd afgesproken dat wijzigingen van de Grondwet voortaan zo snel mogelijk na nieuwe verkiezingen zouden moeten worden ingediend, liefst op de eerste dag dat de nieuwe Kamer bij elkaar komt. Het kabinet bevestigde ook dat het ‘zeer onwenselijk’ zou zijn als langer zou worden gewacht met de behandeling van een voorstel, ‘met als achterliggende reden dat een “gunstiger” samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien.’ Toch ging het opnieuw mis. Dat begon allemaal met een briefje van minister Plasterk, die de Tweede Kamer twee dagen voor de verkiezingen van 15 maart 2017 ontving. Daarin vroeg de minister wat opzichtig opheldering over de referendumwet van GroenLinks, PvdA en D66. De minister wilde van de indieners weten wanneer zij bereid waren hun wet voor een correctief referendum opnieuw in te dienen en wilde daarvoor ook een datum horen. Op deze manier wilde de minister voorkomen dat de procedures voor wijziging van de Grondwet opnieuw zou worden overtreden, zoals eerder in 2003 was gebeurd. Sindsdien gold dus de regel dat deze wetten zouden worden ingediend op de eerste dag dat de nieuwe Kamer bijeen zou komen. De minister had contact gehad met GroenLinks, PvdA en D66 en was bang dat deze partijen de wet in een lade zouden stoppen.
Het wetsvoorstel voor een correctief referendum van GroenLinks, PvdA en D66 was niet het enige, parallel aan deze wet hadden deze partijen ook een voorstel ingediend voor een raadgevend referendum. Dit niet-bindende referendum had als voordeel dat hiervoor niet de Grondwet hoefde te worden veranderd en één behandeling in het parlement voldoende was. Deze wet trad in juli 2015 in werking en gaf mensen vanaf toen de mogelijkheid om zélf een referendum af te dwingen – als daarvoor voldoende handtekeningen werden opgehaald – over bijna elke wet die door het parlement was aangenomen. Dat gebeurde voor het eerste op 6 april 2016, toen een referendum werd gehouden over het Verdrag met Oekraïne. Ook in dat referendum zei de bevolking opnieuw helder ‘nee’. Leden van GroenLinks, PvdA en D66 hadden in 2013 als indieners van de referendumwet hoog opgegeven van het referendum over de Europese Grondwet van 2005, dat zij een voorbeeld noemden van een geslaagd referendum. Toch was het opvallend dat de bevolking in hun nieuwe referendumwet over van alles en nog wat een referendum konden aanvragen, maar niet over Europese verdragen, zoals in 2005. De indieners waren voor een meerderheid in de Kamer afhankelijk van de steun van de SP. Een voorwaarde voor onze steun was dat de nieuwe wet ook referenda mogelijk zou maken over Europese Verdragen. Ik was dan ook best trots dat het eerste referendum dat in 2016 werd gehouden ging over een Europees Verdrag, dit meer met Oekraïne. Helaas werd door de politiek ook deze keer het ‘nee’ van de bevolking volledig genegeerd.
Het ‘nee’ in het Oekraïne-referendum leidde niet tot een nieuw verdrag, maar had wel grote politieke gevolgen. Voor GroenLinks en PvdA was de uitkomst van dit referendum reden om plotseling van voorstander tot tegenstanders van dit democratische recht te worden. Ook bij D66 nam het enthousiasme voor dit oude kroonjuweel plotseling af. Volgens de afspraken van 2009 zou de wet voor een correctief referendum bij voorkeur moeten worden ingediend op de eerste dag dat de Tweede Kamer bij elkaar zou komen, dat was op 23 maart 2017. Maar op die dag gebeurde er niets. Drie keer heb ik de initiatiefnemers gevraagd wanneer zij de wet gingen indienen, maar het bleef oorverdovend stil. Toen besloot ik in mei 2017 om de referendumwet maar zélf in te dienen, om zo alsnog aan de grondwettelijke eisen te voldoen.
Campagnes over referenda zijn altijd verrassend, ook die over de Sleepwet. Op woensdagavond 14 maart 2018 ging ik in debat over deze Sleepwet, in de grote zaal van De Balie in Amsterdam. Tegelijk was in de Salon daarnaast een discussie gaande over de vraag ‘of het liberalisme dood is’. Een van de Kamerleden waar ik die avond mee in debat ging was Kees Verhoeven van D66. Zijn opstelling in deze campagne was tekenend voor de worsteling van zijn partij met het referendum. Tijdens het Kamerdebat op 8 februari 2017 over deze Sleepwet (officieel de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten) had Kees Verhoeven nog zij aan zij met mij gestreden tégen de wet. Zijn belangrijkste kritiek destijds was het ‘sleepnet-karakter’ van de wet. Deze avond in De Balie voerde het D66-Kamerlid echter hard en fel campagne vóór dezelfde Sleepwet. Campagnes over referenda vliegen niet zelden uit de bocht. Tijdens het referendum over de Europese Grondwet in 2005 was er in de media kritiek op de ‘populistische’ opstelling van het ‘nee’ kamp, maar ik schrok vooral van de propaganda van het ‘ja’-kamp. Het meest ver ging toenmalig minister van Justitie Donner, die verklaarde dat een Nederlands ‘nee’ zou kunnen leiden tot een nieuwe oorlog in Europa. In de campagne voor het referendum over het Verdrag met Oekraïne in 2016 werden de tegenstanders van het verdrag beschuldigd van heulen met het Rusland van Vladimir Poetin. In de campagne voor het referendum over de Sleepwet in 2018 werd een verband gelegd met de aanslagen in Europa. Arjen Lubach noemde dit wel erg oneigenlijke argument een terreurschwalbe.
Ondanks de vaak weinig verheffende propaganda door politici in aanloop naar referenda – waarbij beide kampen zich vaak niet van hun beste kant laten zien – heb ik tijdens alle drie de campagnes ook gemerkt dat veel mensen de discussies wel degelijk op prijs stellen en serieus proberen om zich een mening te vormen. Dat bleek ook in de weken voor het referendum over de Sleepwet. Het ‘ja’-kamp leek dit keer gemakkelijk te winnen, alle peilingen wezen in die richting. Tijdens de avond in De Balie vertelde opinieonderzoeker Peter Kanne dat een meerderheid van de mensen niet tegen een Sleepnet was, maar wel tegen het feit dat hun gegevens ongezien met geheime diensten in andere landen zouden worden gedeeld. Dit inhoudelijke argument bleek voor mensen een reden om ‘nee’ te zeggen. Het is niet toevallig dat het eerste initiatief onder de Wet raadgevend referendum ging over Europa. De Europese markt, de invoering van de euro, het verlies van democratische zeggenschap, het zijn zaken die een groot deel van de Tweede Kamer heeft gesteund, maar een meerderheid van de bevolking helemaal niet wil. In Den Haag is onderschat hoe diep de boosheid ging over het negeren van het ‘nee’ in het referendum over de Europese Grondwet en hoe dit het vertrouwen in de politiek heeft aangetast. Dit wantrouwen was nog altijd aanwezig tijdens het referendum over het Verdrag met Oekraïne in 2016. Het opnieuw negeren van de uitslag heeft het cynisme over de politiek nog verder versterkt. Het is pijnlijk dat bij het referendum over de Sleepwet veel politici vooraf al aangaven de uitslag van dit volksinitiatief te zullen negeren.
De democratie kan niet functioneren als de angst voor het volk regeert. Niet het referendum is het probleem, maar de opstelling van politici, die andere belangen dienen dan die van de mensen die zij moeten vertegenwoordigen. Na vijftien jaar discussie lijken we nu met lege handen te staan, omdat de regering het referendum wil afschaffen. Maar het referendum laat zich niet wegstoppen, hoe graag politici dit ook willen. De Eerste Kamer staat nu voor een belangrijke keuze: schaffen we dit democratisch recht zomaar af, zonder dat de bevolking zich daar over heeft kunnen uitspreken, of maken we een referendum over het referendum alsnog mogelijk. Ik denk dat de senatoren daar ook het rapport van de staatscommissie Remkes bij moeten betrekken, die zegt dat het referendum van grote waarde is voor onze democratie.
