Een realistisch buitenlands beleid wordt gedreven door de overtuiging dat machtspolitiek en pragmatisme in de internationale betrekkingen meer opleveren dan een morele beschouwing van de internationale verhoudingen. Deze benadering is nu belangrijker dan ooit. In dit artikel presenteer ik tien vuistregels voor een realistisch buitenlands beleid.
Een toenemende globalisatie leidt tot een zekere erosie van het klassieke concept van de natiestaat. Toch blijft dit concept voorlopig de dominante eenheid in de internationale betrekkingen. De ‘berekenbare principes’ van de natiestaat vormen de drijfveer voor het handelen van de staat. Het buitenlands beleid moet dan ook in de eerste plaats worden gebruikt als instrument om het nationaal belang – opgebouwd uit vrijheid, veiligheid en welvaart – van de burgers en de staat te dienen. En om het nationaal belang te kunnen dienen, moeten soms ‘amorele keuzes’ worden gemaakt.
De conflicten in Syrië, Libië en Oekraïne dwingen Nederland tot samenwerking met EU- en NAVO-partners om de gevolgen van deze conflicten te bestrijden. Wanneer landen in de Europese achtertuin tot brandhaarden verworden, dwingt dat ons tot het stellen van prioriteiten. Militair en ontwikkelingsbeleid dienen in de eerste plaats gericht te zijn op het belang bij veilige buitengrenzen. Pas wanneer genoeg wordt gedaan om de aan de Europese Unie grenzende regio’s te stabiliseren, kunnen we ons de luxe permitteren verder dan de eigen buitengrenzen te kijken.
Wat betreft militaire samenwerking is het wijzer om op intergouvernementele basis samen te werken en de Europese Unie zich te laten concentreren op terreinen waarop zij een meerwaarde heeft, t.w. handels- en energiebeleid.
Nederland speelde ondanks zijn geringe gewicht een relatief prominente rol bij de oprichting en ontwikkeling van internationale organisaties als de VN, de NAVO, de EU, maar ook het IMF en de Wereldbank. Die praktijk kan tot het misverstand leiden dat Nederland evenveel invloed kan uitoefenen als de landen met een hogere gewichtsklasse. Als gevolg hiervan kent ons buitenlandbeleid een brede waaier van nauwelijks met elkaar verbonden aspiraties waarvoor Nederland stuk voor stuk als gidsland moet fungeren. In het beleid ontbreekt een kern, bestaande uit harde keuzes gebaseerd op een afweging van belangen en bedreigingen. Nederland kan simpelweg niet zelfstandig alle problemen in de wereld oplossen; op een aantal terreinen kan ons land echter wel verantwoordelijkheid of zelfs het initiatief nemen. Prestaties in internationaal verband worden daarmee ook concreter en zichtbaarder.
Er is maar één organisatie die Nederland veilig kan houden: de NAVO. Dankzij dit feit is er sprake van een grote continuïteit in beleid als het gaat om de trans-Atlantische samenwerking. Het belang ervan is ook door alle vorige Nederlandse regeringen erkend. De Verenigde Staten garanderen Europa’s collectieve veiligheid, en namen lang het Europese free riders-gedrag op de koop toe. Nederland moet een serieuze defensie-inspanning leveren om de Amerikaanse pivot to Asia om te buigen naar een pivot back. Ons land neemt echter een steeds pragmatischer en minder onvoorwaardelijke houding ten aanzien van de NAVO aan.
De NAVO heeft haar sporen verdiend en bij gebrek aan realistische alternatieven zal Nederland dit bondgenootschap moeten blijven koesteren. De organisatie is bijna overal inzetbaar, terwijl de EU op veel terreinen weinig te bieden heeft. Een volledig geïntegreerd Europees leger is – gezien de politieke verdeeldheid binnen de Unie – onrealistisch. Wel realistisch is internationale defensiesamenwerking ín Europa naar het voorbeeld van onze samenwerking met België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, de Scandinavische en Baltische landen.
Hoewel in Nederland en Europa soft power aan belang wint, zijn macht en invloed buiten Europa nog altijd de primaire instrumenten om belangen te verdedigen. Soft power kan veel positieve resultaten teweegbrengen, maar is het meest effectief wanneer deze wordt aangevuld met hard power: militaire capaciteit en de geloofwaardige bereidheid die te gebruiken. Democratie groeit niet uit de loop van een geweer, maar evenmin kun je oorlogen beslechten door eindeloos te onderhandelen. Bovendien, vijandelijke regimes aan de buitengrenzen van Europa kunnen zonder veel weerstand wanorde scheppen wanneer een westers militair antwoord uitblijft.
Ook twee andere diplomatieke trekjes zou Nederland moeten corrigeren. Ten eerste, in oorlogdiplomatie zijn facts on the ground (d.w.z. het ondernemen van actie) effectiever in het nastreven van verandering dan pogingen om als bemiddelaar iedereen bij elkaar te krijgen. Ten tweede, stille diplomatie is vaak effectiever dan luide diplomatie. Het openbaar veroordelen van mensenrechtenschendingen kan contraproductief uitpakken, omdat de zaak hierdoor verwordt tot een erekwestie. Zelfbeheersing is vaker wel dan niet de sleutel tot succes.
De dreiging van militaire vergelding (coercive diplomacy) kan veel vruchten afwerpen. Het idee van op afschrikking gestoelde diplomatie is dat, vanwege de dreiging van bestraffing, landen toch normen of afspraken naleven. Om Rusland te weerhouden van het aanvallen van de Baltische staten, moet de NAVO aantonen de capaciteit en bereidheid te hebben een dergelijke actie militair te kunnen en willen beantwoorden. Daarom moeten de NAVO-lidstaten voorbereid zijn op moderne oorlogvoering zoals het toenemend gebruik van speciale eenheden, cyber warfare en van desinformatie. Daarnaast moet de NAVO een geloofwaardig track record opbouwen als het gaat om het handhaven van rode lijnen die aan andere partijen worden opgelegd. Een dergelijke instelling is geen onnodige spierballentaal, maar één van de belangrijkste voorwaarden voor de Nederlandse veiligheid.
Hoewel het concept van non-interventie nog altijd een belangrijke pijler is van de mondiale stabiliteit, vraagt de huidige dynamiek in de wereld om een tweede pijler die interventie in sommige gevallen, in het belang van de wereldorde, legitimeert. Tegen deze achtergrond introduceerde Kofi Annan als Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties het begrip Responsibility to Protect (R2P), dat interventie legitimeert wanneer sprake is van grove mensenrechtenschendingen, genocide en etnische zuivering.
Bij besluiten over militaire interventie kan men niet over één nacht ijs gaan: een oorlog beginnen is immers gemakkelijk, maar een oorlog snel en schoon beëindigen des te moeilijker. Daarom moet voor iedere interventie goed afgewogen worden of deze militair en politiek haalbaar is en lokaal draagvlak geniet. Paradoxaal genoeg lijkt haast iedere beslissing – voor of tegen interventie – achteraf onverstandig. Dit mag echter geen reden zijn om duidelijke schendingen van scheidslijnen onbestraft te laten. Indien een interventie uitblijft, zal dat worden ervaren als vrijbrief voor een volgende keer. Tegelijkertijd moet in het geval van regime change als gevolg van interventie de bereidheid bestaan langdurig aanwezig te blijven om het land te stabiliseren.
Realistische oplossingen voor problemen in de wereld vragen om maatwerk: er zijn geen one size fits all-oplossingen. Waar bijvoorbeeld het publiekelijk aankaarten van de homorechten in Oekraïne kan leiden tot significante, positieve veranderingen, kan dezelfde aanpak in Oeganda tot een averechts effect leiden. Ook de afweging voor militaire interventie moet – zoals eerder betoogd – worden gestuurd door haar haalbaarheid. Wie effectief buitenlands beleid wil voeren, vaart op een kompas van eigen belangen en waarden, maar wordt gedwongen flexibel met de wind mee te gaan.
In een realistische buitenlandse politiek kan men vier categorieën relaties van elkaar onderscheiden:
1. Vrienden, waarmee we vriendschappelijke relaties onderhouden;
2. ‘Ongemakkelijke vrienden’, die strategisch gezien nodig zijn om onze belangen te borgen;
3. Tegenstanders, die opzettelijk onze belangen schaden en die indirect of impliciet onze veiligheid bedreigen;
4. ‘Echte vijanden’, die direct of expliciet onze veiligheid bedreigen.
Velen spreken zich graag uit over het dubieuze mensenrechtenbeleid of politieke klimaat van onze ongemakkelijke vrienden. De werkelijkheid is echter dat, hoezeer repressie ons ook tegenstaat, de wereld vol onvrije landen zit die we linksom of rechtsom nodig hebben in de aanpak van migratie, de strijd tegen terrorisme of het tegengaan van klimaatverandering. Onze ongemakkelijke vrienden zullen zich voor kritiek ontvankelijker opstellen wanneer er stevig in de relatie is geïnvesteerd.
Ook moeten we onze ‘echte vrienden’ koesteren: met name de trans-Atlantische relatie met de Verenigde Staten is belangrijk. Waar Europese landen blijven hangen in discussies over politieke steun voor militair optreden, zijn het de Amerikanen die de ‘hete kastanjes uit het vuur halen’ en kordaat optreden waar dat nodig is. Natuurlijk moeten we onze bondgenoten altijd scherp houden, bijvoorbeeld op het vlak van (on)rechtvaardige oorlogvoering. Tegelijkertijd moeten we ook meer ons best doen om hun inzet, die ook onze belangen dient, op waarde te schatten.
Wie zich wil inzetten voor vrijheid en mensenrechten wereldwijd, dient in zekere mate rekening te houden met en in te spelen op lokale omstandigheden en instituties. Ten eerste moeten we beseffen dat de schuld van mensenrechtenschendingen niet altijd volledig bij autocratische regeringen ligt: repressief beleid geniet vaak ook draagvlak onder de lokale bevolking. Ten tweede is het aankaarten van mensenrechten in de vorm van dialoog en samenwerking meestal effectiever dan een eenzijdig ‘opgeheven vingertje’. Zo zullen we moeten accepteren dat de weg om mensenrechten te verspreiden soms een omweg is, en dat kleine stappen vooruit meer veranderen dan geheven vingertjes die vooral lucht verplaatsen. Ten derde zullen we bereid moeten zijn zelfkritiek te incasseren, hoe gezocht en geforceerd deze kritiek ook moge zijn.
In het algemeen krijgen relaties gewicht als sprake is van een sterke historische en culturele band, intensieve politieke en/of militaire samenwerking of van een sterke handelsrelatie. Pas wanneer een stevige en respectvolle relatie is ontstaan, zal de andere partij ontvankelijk zijn voor kritiek en enig gewicht toekennen aan de inhoud van onze boodschap.
Een uitgebreide versie van mijn column vindt u op de Internationale Spectator.
