Hans van Baalen, Europarlementariër voor de VVD, beroept zich op het verdragenrecht als hij verkondigt dat het referendum voor of tegen het associatieverdrag met de Oekraïne een gepasseerd station is. Volgens hem kan het referendum het verdrag niet ongedaan maken omdat dit al door de regering ondertekend en door beide kamers geratificeerd is. “Dat is gewoon verdragenrecht, dat heeft niets te maken met een politieke mening, dat is gewoon zo,” zegt hij zelfvoldaan. Maar, ook al is het verdragenrecht op zich neutraal, dan nog kan het gebruik ervan het politieke implicaties hebben. Dit omdat internationale verdragen bijna per definitie ten koste gaan van de soevereiniteit van de betrokken landen. Verdragen knabbelen stukje bij beetje aan de beslissingsbevoegdheid van onze nationale democratie. Het nut van het referendum over het associatieverdrag is dat dit nu voor eenieder zichtbaar wordt.
Hoogleraar Jan Klabbers noemt het verdragenrecht “zonder twijfel de meest belangrijke rechtsbron in de internationale samenleving.” Steeds als staten of andere internationale actoren de intentie hebben gedrag te reguleren, is een verdrag het verreweg meest voor de hand liggende instrument. Omdat het instrument krap bemeten is in verhouding tot de enorme belangen die ermee geregeld worden, spreekt men in juristenkringen van een ‘sadly overworked instrument.’ Je kunt een verdrag zien als een contract tussen landen. Binnen dat contract is een land niet veel meer dan een rechtspersoon die gehouden is aan wat het contract voorschrijft.
Met democratische besluitvorming binnen dat land, houdt het contract weinig rekening. Zeker niet als het verdrag eenmaal geratificeerd is. Zodoende prevaleert het verdrag boven het democratisch proces. Omdat je en contract niet kunt wijzigen, mits alle contractanten het met elkaar eens zijn, is er weinig ruimte is voor voortschrijdend inzicht. Het democratisch proces daarentegen bestaat uit een voortdurend aanpassen van de wetgeving aan nieuwe eisen en nieuwe inzichten. Trouwens, het rigide karakter van het verdrag kan ook ingezet worden om een in een bepaalde tijd heersende visie op te dringen aan de toekomst. Je kunt het zien als een soort internationale van bestuurders die van hun momentane overmacht gebruik maken om burgers de hen toekomende democratische keuze afhanden te maken, blijkbaar omdat ze die burgers uiteindelijk toch niet vertrouwen.
De gebondenheid aan verdragen staat op gespannen voet met het beginsel van staatssoevereiniteit. Uit de soevereiniteit volgt immers dat de gebondenheid eenzijdig zou moeten kunnen worden beëindigd. Volgens Klabbers behoren dergelijke vragen tot de onoplosbare theoretische en filosofische puzzels van het volkenrecht. In de praktijk heeft men weinig aandacht voor dergelijke problemen. Men bekijkt het meestal pragmatisch door vooral het sluiten van verdragen als uiting van soevereiniteit te beschouwen. Verdragen worden dus gesloten uit vrije wil, maar vervolgens is er van een vrije wil geen sprake meer en dienen verdragen trouw te worden uitgevoerd. Het doet sterk denken aan de mogelijkheid om via een democratisch besluit de democratie buiten werking te zetten. Sterker nog, het internationale verdrag ís een manier om de democratie democratisch buiten werking te zetten.
Andrej Plenkovic, voorzitter van de Oekraïnedelegatie van het Europese Parlement toont zich paternalistisch als hij meent dat mensen die er verstand van hebben besloten hebben dat het associatieverdrag goed is voor Europa, goed voor Oekraïne en goed voor Nederland. Kunnen we er inderdaad op vertrouwen dat de besluitvorming rond verdragen deskundig en zorgvuldig gebeurd? Dat blijkt niet het geval. In Nederland wordt de ratificatie van veelal lijvige verdragen beschouwd als een bewerkelijke klus die het eigenlijke parlementaire werk in de weg zit.
Om dit te voorkomen bestaat in Nederland de mogelijkheid om verdragen stilzwijgend en automatisch goed te keuren. De regering legt dan het verdrag aan de Eerste en Tweede Kamer ter inzage voor. Als binnen een termijn van 30 dagen niemand een debat aanvraagt, wordt het verdrag als geratificeerd beschouwd: automatisch beslissen met de ogen dicht. Dat gebeurd in zo ’n 75% van de gevallen. Voordeel is dan dat de goedkeuring vlot verloopt. Je kunt je echter afvragen hoe zorgvuldig en ter zake kundig de democratische besluitvorming in dat geval is. Veelzeggend in dit verband is dat geen van parlementariërs is opgevallen dat op pagina 4 van het associatieverdrag met de Oekraïne “politieke veroveringen” staat, waar dat ‘politieke hervormingen’ had moeten zijn. Blijkbaar is de democratische controle helemaal niet zo zorgvuldig.
Van Baalen noemt het ongrondwettelijk en ondemocratisch om via een referendum terug te komen op de ratificatie van het associatieverdrag. Hoe democratisch is het evenwel als het parlement haar eigen beslissingsbevoegdheid zonder veel omhaal uit handen te geeft? Is het democratisch om democratie via een geautomatiseerd democratisch besluit buiten werking te zetten? Bovendien, hoe democratisch was het van Van Baalen om vervroegde verkiezingen in de Oekraïne niet af te wachten, maar om, samen met Guy Verhofstadt, zonder democratisch mandaat, Europese steun te beloven aan betogers die de verkiezingen niet wilden afwachten?
